1. L’affidamento diretto di un appalto pubblico
L’affidamento diretto rappresenta una delle principali modalità di assegnazione dei contratti di appalto tra le pubbliche amministrazioni e le imprese private, relativi a lavori, servizi o forniture.
Il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che introduce il nuovo Codice degli appalti, consente alle stazioni appaltanti di ricorrere all’affidamento diretto esclusivamente quando il valore del contratto è inferiore a un certo importo, e a condizione che siano rispettate le prescrizioni dettate dal legislatore per gli affidamenti sotto soglia.
In questo articolo analizziamo i principali aspetti normativi e operativi degli affidamenti diretti, approfondendo le regole e le limitazioni previste dal Codice per assicurarne un utilizzo corretto e trasparente. Metteremo inoltre in evidenza i principali vantaggi di questa procedura e le cautele necessarie per evitare potenziali irregolarità.
2. Cosa si intende per affidamento diretto?
La definizione di affidamento diretto è contenuta nell’Allegato 1.3, art. 3, lett. d) del d.lgs. 36/2023. Secondo l’articolo citato, per “affidamento diretto” si intende “l’affidamento del contratto [di appalto] senza una procedura di gara“, nel quale l’impresa appaltatrice è scelta discrezionalmente dalla stazione appaltante, anche senza il previo interpello di più operatori economici.
Questa procedura è stata ideata per semplificare e velocizzare l’assegnazione di appalti pubblici di modesto valore, riducendo significativamente le tempistiche e la complessità burocratica tipiche di una gara tradizionale. Nonostante la maggiore rapidità e flessibilità consentite dall’affidamento diretto, la stazione appaltante rimane comunque obbligata a rispettare una serie di regole procedurali che garantiscono trasparenza e correttezza nell’aggiudicazione dell’appalto, assicurando che la scelta dell’appaltatore avvenga in modo legittimo e conforme ai principi stabiliti dalla normativa.
Art. 3 (Definizioni delle procedure e degli affidamenti), lett. d), Allegato 1.3. al d.lgs. 36/2023
“Nel codice si intende per: […] d) «affidamento diretto», l’affidamento del contratto senza una procedura di gara, nel quale, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, nel rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi di cui all’articolo 50, comma 1 lettere a) e b), del codice e dei requisiti generali o speciali previsti dal medesimo codice; […]”
3. Quali sono le soglie per l’affidamento diretto?
Come anticipato, il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, all’art. 50 (Procedure per l’affidamento), comma 1, lett. a) e b), stabilisce che l’affidamento diretto può essere utilizzato solo se il valore dell’appalto da aggiudicare è di modesto valore.
Un appalto pubblico si considera di modesto valore quando:
- il valore complessivo dei lavori assegnati all’impresa appaltatrice è inferiore a 150.000 euro;
- il valore complessivo dei servizi o delle forniture assegnati all’impresa appaltatrice è inferiore a 140.000 euro.
Per valore complessivo dell’appalto si intende l’importo totale pagabile dalla stazione appaltante all’appaltatore per le prestazioni rese, al netto dell’IVA. Il calcolo deve obbligatoriamente tenere di eventuali opzioni, proroghe o rinnovi previsti nella determina a contrarre o nel contratto di appalto.
Art. 50 (Procedure per l’affidamento), c. 1, lett. a) e b), d.lgs. 36/2023
“Salvo quanto previsto dagli articoli 62 e 63, le stazioni appaltanti procedono all’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 14 con le seguenti modalità: a) affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali anche individuati tra gli iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante; b) affidamento diretto dei servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 140.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali, anche individuati tra gli iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante;”
4. Quando non è possibile l’affidamento diretto?
Prima di procedere con un affidamento diretto, le stazioni appaltanti sono tenute a verificare se l’appalto possa presentare un interesse transfrontaliero. Questo accertamento, prescritto dall’art. 48, c. 2, d.lgs. 36/2023, riveste un’importanza cruciale, poiché l’eventuale presenza di un interesse transfrontaliero impone l’adozione delle procedure ordinarie, più articolate e garantiste, in luogo delle procedure semplificate previste per gli affidamenti diretti.
Un appalto può presentare interesse transfrontaliero:
- in ragione del suo valore stimato;
- in relazione alla propria tecnicità o all’ubicazione dei lavori in un luogo idoneo ad attrarre l’interesse di
operatori esteri; - in relazione alle caratteristiche tecniche dell’appalto e del settore di riferimento (struttura del mercato,
sue dimensioni e prassi commerciali in esso praticate); - tenuto conto dell’esistenza di denunce presentate da operatori ubicati in altri Stati membri, purché sia accertato che queste ultime sono reali e non fittizie”.
Art. 48 (Disciplina comune applicabile ai contratti di lavoro, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea), d.lgs. 36/2023
“1. L’affidamento e l’esecuzione dei contratti aventi per oggetto lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea si svolgono nel rispetto dei principi di cui al Libro I, Parti I e II. 2. Quando per uno dei contratti di cui al comma 1 la stazione appaltante accerta l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo, segue le procedure ordinarie di cui alle Parti seguenti del presente Libro. 3. Restano fermi gli obblighi di utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa. 4. Ai contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea si applicano, se non derogate dalla presente Parte, le disposizioni del codice“.
5. Come viene individuato l’appaltatore di un affidamento diretto?
Le stazioni appaltanti sono libere di individuare l’impresa a cui affidare l’appalto in via diretta. Il legislatore suggerisce alcune modalità di selezione, come l’utilizzo di elenchi o albi di operatori economici, che però non sono vincolanti. Questi elenchi, creati e gestiti dalle amministrazioni stesse o da stazioni appaltanti terze, offrono il vantaggio di velocizzare il processo di selezione, mantenendo un elevato livello di competenza tra i soggetti coinvolti.
In alternativa, la stazione appaltante può individuare l’impresa appaltatrice tramite indagini di mercato, anche attraverso semplici ricerche web. Questo approccio offre una visione più ampia delle offerte disponibili, consentendo di analizzare le specifiche tecniche e le condizioni proposte dai vari operatori, e di valutare in modo informato le possibili soluzioni per rispondere alle esigenze dell’appalto.
6. E’ obbligatorio consultare più imprese?
La stazione appaltante non è obbligata a consultare più imprese prima di procedere all’affidamento diretto di un appalto pubblico. Può decidere di affidare l’appalto all’unica impresa consultata, qualora la ritenga in grado di soddisfare le proprie esigenze. Di conseguenza, la stazione appaltante non è neppure tenuta ad acquisire una pluralità di preventivi, potendo ritenersi soddisfatta dall’unico preventivo acquisito.
La giurisprudenza ha chiarito che l’acquisizione di più preventivi e l’interpello di diverse imprese, anche quando siano indicati criteri di selezione degli operatori, non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara. Inoltre, non abilita gli operatori selezionati a contestare le valutazioni dell’amministrazione sulla rispondenza dei prodotti offerti alle proprie esigenze [1].
7. Quali requisiti generali devono essere soddisfatti dall’appaltatore?
Sebbene la procedura di affidamento diretto lasci alla stazione appaltante ampia discrezionalità nell’individuare l’impresa alla quale assegnare l’appalto, il legislatore prescrive comunque il divieto di aggiudicare contratti di appalto ad imprese che non soddisfano i requisiti di moralità previsti dagli articoli da 94 (Cause di esclusione automatica) a 98 (Illecito professionale grave), del d.lgs. 36/2023.
L’Allegato 1.3, art. 3, lett. d) del d.lgs. 36/2023 stabilisce infatti che l’impresa appaltatrice è scelta discrezionalmente dalla stazione appaltante, “nel rispetto dei requisiti generali previsti dal medesimo codice“. È dunque fondamentale che la stazione appaltante, prima di aggiudicare l’appalto o, ancora meglio, prima di avviare una trattativa, acquisisca una specifica dichiarazione da parte dell’appaltatore che attesti il possesso di detti requisiti generali.
8. L’obbligatoria dimostrazione di esperienze pregresse
Oltre al possesso dei requisiti generali, affinché un affidamento diretto possa considerarsi legittimo, è necessario che l’appaltatore abbia dimostrato alla stazione appaltante la propria capacità nel soddisfare il suo interesse.
L’art. 50, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. 36/2023, stabilisce infatti che la stazione appaltante deve garantire che “siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali“. Tali esperienze non devono necessariamente essere strettamente analoghe all’oggetto dell’appalto, ma devono comunque essere sufficienti a garantire la buona riuscita dell’affidamento e della prestazione richiesta.
Spetta alla stazione appaltante stabilire le modalità con cui devono essere documentate le “esperienze idonee”, atteso che l’eventuale possesso dell’attestato di qualificazione SOA per la categoria dei lavori oggetto dell’affidamento è sicuramente documento sufficiente per la dimostrazione le capacità dell’impresa.
9. E’ possibile richiedere ulteriori requisiti speciali in capo all’appaltatore?
La stazione appaltante ha la facoltà di subordinare l’affidamento diretto al possesso di ulteriori requisiti di idoneità professionale, di capacità economico-finanziaria e di capacità tecnica-professionale da parte dell’impresa. Tuttavia, a differenza dei requisiti generali e delle esperienze pregresse, che costituiscono presupposti obbligatori di legittimità, non vi è alcun obbligo per la stazione appaltante di prevedere requisiti speciali aggiuntivi.
Ai fini dell’assegnazione del contratto, la stazione appaltante, ad esempio, può richiedere all’impresa di attestare l’iscrizione al Registro della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura o ad altri albi pertinenti. In alternativa, o in aggiunta, potrebbe essere richiesto di dimostrare il possesso di livelli minimi di fatturato globale, proporzionati all’oggetto dell’affidamento. Questi requisiti aggiuntivi contribuiscono a garantire che l’impresa abbia la capacità necessaria per adempiere adeguatamente agli obblighi contrattuali.
10. Le attestazioni sul possesso dei requisiti generali e speciali
Anche in caso di affidamento diretto di un contratto di appalto, le imprese sono tenute ad attestare il possesso dei requisiti richiesti dalla stazione appaltante con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ex art. 47, d.P.R. 445/2000.
Atteso che anche il DGUE consiste in una dichiarazione avente i requisiti di cui all’art. 47 del DPR 445/2000, in tali fattispecie, la stazione appaltante conserva comunque la facoltà di scegliere se predisporre un modello semplificato di dichiarazione oppure se adottare il DGUE, privilegiando esigenze di standardizzazione e uniformità.
Con il DGUE o con il modello semplificato predisposto appositamente dalla stazione appaltante, l’impresa selezionata o con la quale sono state avviate trattative dovrà:
- dichiarare di soddisfare i requisiti generali previsti dagli articoli da 94 a 98 del d.lgs. 36/2023;
- dimostrare (con dettagli o documenti) le proprie esperienze pregresse;
- dichiarare di soddisfare eventuali ulteriori requisiti speciali richiesti dalla stazione appaltante.
11. Il criterio di assegnazione dell’affidamento diretto
Di regola, gli appalti pubblici possono essere aggiudicati in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa oppure, in alternativa, in base al criterio del minor prezzo. Ad esempio, ciò è prescritto dall’art. 50, comma 4, del d.lgs. 36/2023 per le procedure negoziate senza bando diverse dagli affidamenti diretti.
Tali criteri, tuttavia, non trovano applicazione in caso di affidamento diretto. Anche qualora venissero consultate più imprese e acquisiti diversi preventivi, la stazione appaltante è libera di scegliere la proposta contrattuale che meglio risponde alle proprie esigenze (il cosiddetto “criterio della rispondenza all’interesse pubblico“), anche se il preventivo risulta più oneroso rispetto a quelli presentati da altri concorrenti [2].
12. Il principio di rotazione degli affidamenti diretti
Agli affidamenti diretti di appalti pubblici si applica il principio di rotazione previsto dall’art. 49 del d.lgs. 36/2023 [ne abbiamo già parlato in questo approfondimento].
Introdotto per evitare situazioni di privilegio e garantire la concorrenza tra operatori economici, questo principio impone che l’operatore economico che ha ottenuto un appalto non possa essere nuovamente assegnatario di due consecutivi affidamenti relativi alla stessa categoria di lavori o servizi.
Le deroghe a questo principio possono essere ammesse solo in casi specifici, descritte in separato nostro approfondimento, motivando accuratamente le ragioni che rendono impossibile l’applicazione del principio di rotazione.
13. La garanzia provvisoria e definitiva
In caso di affidamento diretto, l’art. 53 (Garanzie), comma 1, del d.lgs. 36/2023 esclude l’obbligo di garanzia provvisoria, prevedendo che: “Nelle procedure di affidamento […] diretto […], la stazione appaltante non richiede le garanzie provvisorie di cui all’articolo 106“.
Allo stesso tempo, il legislatore, al comma 4 dell’articolo citato, prevede un ulteriore alleggerimento anche in ordine alla cauzione definitiva, stabilendo che la stazione appaltante può non richiederla, purché specifichi nella determina di affidamento i motivi che la rendono superflua.
Quando richiesta, la garanzia definitiva è pari al 5 per cento dell’importo contrattuale.
13. La centralità della determina di affidamento diretto (o atto equivalente)
Una volta individuata l’impresa idonea a eseguire le prestazioni richieste, l’affidamento diretto di un appalto pubblico avviene mediante apposita determina a contrarre (o atto equivalente).
Ai sensi dell’art. 17, comma 2, del d.lgs. 36/2023, la determina di affidamento deve obbligatoriamente indicare:
- il nominativo del RUP;
- l’assenza di interesse trasfrontaliero;
- l’oggetto dell’appalto;
- gli elementi essenziali del contratto;
- l’importo dell’appalto;
- l’identità del contraente;
- il preventivo ricevuto;
- le ragioni della sua scelta.
- i motivi della manca richiesta della cauzione definitiva.
Deve inoltre riportare i requisiti di carattere generale e, se richiesti, quelli speciali soddisfatti dall’appaltatore, nonché l’elenco delle sue esperienze pregresse.
14. La stipula del contratto di appalto affidato in via diretta
La stipula del contratto d’appalto, in caso di affidamento diretto, può avvenire attraverso corrispondenza secondo l’uso commerciale, come stabilito dall’art. 18, comma 1, del d.lgs. 36/2023. Questo significa che la formalizzazione del contratto può consistere in uno scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata (PEC) o altri sistemi elettronici di recapito certificato qualificato.
15. Il controllo dei requisiti generali e speciali
La stazione appaltante dall’obbligo di verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dall’appaltatore. L’art. 50, c. 6, d.lgs. 36/2023, stabilisce, infatti, che (solo) “dopo la verifica dei requisiti dell’aggiudicatario la stazione appaltante può procedere all’esecuzione anticipata del contratto“.
Il nuovo Codice degli appalti prevede tuttavia una semplificazione in ordine al controllo dei requisiti per gli affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro. L’art. 52 del d.lgs. 36/2023 stabilisce che “Nelle procedure di affidamento di cui all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b), di importo inferiore a 40.000 euro, gli operatori economici attestano con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà il possesso dei requisiti di partecipazione e di qualificazione richiesti. La stazione appaltante verifica le dichiarazioni, anche previo sorteggio di un campione individuato con modalità predeterminate ogni anno“.
16. La risoluzione del contratto di appalto
Quando in conseguenza della verifica non sia confermato il possesso dei requisiti generali o speciali dichiarati, la stazione appaltante procede:
- alla risoluzione del contratto;
- all’escussione della eventuale garanzia definitiva;
- alla comunicazione all’ANAC;
- e alla sospensione dell’operatore economico dalla partecipazione alle procedure di affidamento indette dalla medesima stazione appaltante per un periodo da uno a dodici mesi decorrenti dall’adozione del provvedimento.
17. E’ legittimo l’affidamento diretto di un accordo quadro?
Il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ammette il ricorso all’affidamento diretto di un accordo quadro, nel caso in cui ricorrano le condizioni di cui alle lett. a) e b) dell’art. 50, comma 1, del D. Leg.vo 36/2023, ossia nel caso di lavori il cui importo massimo stimato per l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 150.000 euro e nel caso di servizi, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura, o forniture il cui importo massimo stimato sempre per l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 140.000 euro, e sempre che non ricorra un interesse transfrontaliero certo.
La possibilità di utilizzare l’affidamento diretto per gli accordi quadro è stata confermata anche dal comunicato del Presidente ANAC del 5 giugno 2024, il quale ha tuttavia evidenziato la necessità di definire con particolare precisione l’importo massimo complessivo e raccomandato di consultare, ove possibile, più imprese concorrenti in vista del miglior perseguimento dell’interesse pubblico [3].
18. E’ possibile l’affidamento diretto di un contratto di concessione?
L’art. 187 (Contratti di concessione di importo inferiore alla soglia europea) del d.lgs. 36/2023 esclude il ricorso all’affidamento diretto per i contratti di concessione [leggi l’approfondimento].
Il comma 1, dell’articolo citato, del nuovo codice dei contratti pubblici, infatti, prevede che “per l’affidamento dei contratti di concessione il cui valore sia inferiore alla soglia di cui all’articolo 14, comma 1, lettera a), l’ente concedente può procedere mediante procedura negoziata, senza pubblicazione di un bando di gara, previa consultazione, ove esistenti, di almeno 10 operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.”
19. In conclusione
All’atto pratico, tenendo conto di quanto dettagliatamente descritto in precedenza, l’affidamento diretto di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture può riassumersi in tre principali momenti:
- l’individuazione di una impresa idonea a soddisfare il bisogno della stazione appaltante;
- la trattativa affinché la proposta contrattuale risulti perfettamente rispondente alle esigenze della pubblica amministrazione;
- la determina di affidamento diretto a cui segue la stipula del contratto la cui efficacia può dirsi condizionata dall’esito dei controlli sulle dichiarazioni.
Quando assistiamo gli enti e le società pubbliche nella gestione degli affidamenti diretti prestiamo particolare attenzione a richiedere all’appaltatore l’esclusione dalle proposte contrattuali di clausole contrattuali in conflitto con le disposizioni del codice degli appalti. Non è infatti raro trovare clausole di rinnovo automatico e incondizionato o di revisione dei prezzi non perfettamente in linea con la logica del codice.
La redazione di determine-tipo di affidamento e di capitolati-tipo di appalto ha agevolato gli enti e le società pubbliche che seguiamo nell’ottemperare a tutti gli adempimenti prescritti in materia di affidamento diretto.
[1] Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 503 del 15 gennaio 2024;
[2] Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 17 aprile 2023, n. 949.
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