Affidamento in house: niente obbligo di eseguire le prestazioni interamente in proprio

La società in house non è obbligata a eseguire le prestazioni interamente in proprio. Ma quando subappalta, deve seguire le regole di evidenza pubblica.

1. Premessa

L’affidamento in house è uno degli strumenti più utilizzati dalle pubbliche amministrazioni per la gestione dei servizi pubblici locali e di altre attività di interesse generale. La sua disciplina, tuttavia, è attraversata da una domanda ricorrente: la società in house deve eseguire “interamente in proprio” le prestazioni che le sono affidate, oppure può ricorrere al subappalto e ad altri operatori economici per parte dell’esecuzione?

Il TAR Marche – Ancona, Sezione I, con la sentenza n. 264 dell‘11 aprile 2025, ha dato una risposta chiara, in linea con la migliore giurisprudenza nazionale ed europea: l’affidatario in house non è obbligato a eseguire tutto in proprio, e può legittimamente avvalersi di operatori esterni. La condizione, però, è che la scelta di tali operatori avvenga nel rispetto delle regole di evidenza pubblica.

2. Cos’è una società in house e quando si può ricorrere all’affidamento

L’affidamento “in house providing” è una modalità di gestione che consente alla pubblica amministrazione di affidare prestazioni di servizi, lavori o forniture direttamente a una società da essa controllata, senza dover ricorrere a una procedura di evidenza pubblica.

Affinché l’affidamento sia legittimo, la società affidataria deve soddisfare i tre requisiti tradizionalmente individuati dalla giurisprudenza europea (a partire dalla nota sentenza Teckal della Corte di Giustizia UE) e ora codificati dall’art. 7 del D.Lgs. 175/2016 (Testo unico sulle società a partecipazione pubblica) e dall’art. 14 del D.Lgs. 201/2022 (TUSPL):

• controllo analogo, cioè un controllo dell’amministrazione sulla società equivalente a quello esercitato sui propri uffici;
• attività prevalente svolta a favore dell’amministrazione controllante;
• assenza di partecipazione di capitali privati, salvo le ipotesi espressamente previste dalla legge.

Quando questi requisiti sussistono, la stazione appaltante può scegliere l’affidamento in house come alternativa al ricorso al mercato. Ma l’affidamento “diretto” non significa, di per sé, che la società in house debba eseguire tutto con le proprie risorse interne.

3. La domanda chiave: l’in house deve eseguire tutto in proprio?

Il dubbio che si pone è il seguente: una volta che la società in house ha ricevuto l’affidamento direttamente dalla PA controllante, può a sua volta “sub-affidare” parti della prestazione a operatori terzi attraverso contratti di subappalto, o deve necessariamente svolgerle in proprio con i propri dipendenti e mezzi?

La risposta che si è andata consolidando, sia in giurisprudenza nazionale che europea, è netta: l’in house non è obbligato a eseguire tutto in proprio, ma può ricorrere al subappalto come qualsiasi altro operatore economico, applicando le regole vigenti del Codice dei contratti pubblici.

Questo principio era già stato affermato dal Consiglio di Stato (sez. V, 30 aprile 2009, n. 2765), che aveva escluso “che ad ogni società in house sia preclusa la facoltà di ricorrere al subappalto in misura non superiore ad una determinata percentuale dei lavori, servizi o forniture appaltati”. Ed è stato ribadito dalla Corte di Giustizia UE, che ha sempre riconosciuto al subappalto un ruolo di promozione della concorrenza e di accesso alle PMI.

4. La sentenza TAR Marche n. 264 dell‘11 aprile 2025

Con la sentenza in esame, il TAR Marche – Ancona ha portato a sintesi questi principi, applicandoli al nuovo quadro normativo del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici).

Il giudizio traeva origine da una vicenda in cui un operatore economico contestava un sub-affidamento disposto da una società in house, lamentando che quest’ultima fosse tenuta a eseguire “interamente in proprio” le prestazioni oggetto dell’affidamento ricevuto dall’amministrazione controllante.

Il TAR ha respinto la tesi, affermando in sintesi:

• l’art. 119 del D.Lgs. 36/2023 ammette e disciplina il subappalto in generale, senza prevedere preclusioni soggettive a carico dell’in house;
• il nuovo Codice ha abbandonato i limiti quantitativi generali al subappalto, lasciando alle stazioni appaltanti la sola facoltà di vietare il ricorso al subappalto per specifiche prestazioni;
• non vi è alcuna norma che imponga all’affidatario in house di eseguire tutto “interamente in proprio”;
• tuttavia, la scelta del subappaltatore da parte dell’in house non può essere libera come per un operatore privato: deve seguire le regole di evidenza pubblica.

Mentre la libertà concorrenziale di un operatore privato — che partecipa a procedure di gara — è di per sé garanzia di un’efficiente gestione delle risorse, in quanto il mercato seleziona l’offerta migliore, nel caso di un organismo di diritto pubblico (categoria nella quale rientra la società in house) la mera scelta del subappaltatore non assicura, da sola, la corretta gestione delle risorse pubbliche. Per questo motivo, la scelta del subappaltatore deve essere assistita dal rispetto delle regole di evidenza pubblica.

5. La regola dei “due livelli”: affidamento e sub-affidamento

Dalla sentenza emerge in modo chiaro la struttura logica dell’attività contrattuale dell’in house, che si articola su due livelli distinti.

5.1 Primo livello — affidamento dalla PA all’in house

L’amministrazione controllante affida direttamente alla società in house la prestazione di un servizio, di un lavoro o di una fornitura. In virtù del controllo analogo, della prevalenza dell’attività e dell’assenza di capitali privati, l’affidamento avviene senza gara, in deroga ai principi generali di evidenza pubblica.

5.2 Secondo livello — sub-affidamento dall’in house ai terzi

La società in house, una volta ricevuto l’affidamento, può a sua volta ricorrere a operatori economici esterni per l’esecuzione di parte (o tutta, salvo limiti specifici) delle prestazioni. Quando lo fa, però, è tenuta a rispettare le regole di evidenza pubblica del D.Lgs. 36/2023, in quanto organismo di diritto pubblico.

Questa “doppia natura” è la ragione per cui la disciplina dell’in house è spesso percepita come complessa: l’affidamento ricevuto è diretto, ma le attività contrattuali a valle restano soggette alla normativa pubblicistica. La sentenza del TAR Marche conferma che questo è il punto di equilibrio corretto del sistema.

6. Cosa significa per le società in house operativamente

Per le società in house — settori tipici come servizio idrico integrato, gestione rifiuti, trasporto pubblico locale, illuminazione pubblica, servizi cimiteriali — la pronuncia ha conseguenze concrete:

• possono ricorrere al subappalto per le attività che non vogliono o non possono eseguire in proprio (es. specializzazioni tecniche, picchi di domanda, servizi accessori), senza incorrere in censure di illegittimità dell’affidamento ricevuto;
• devono organizzare procedure di gara — anche semplificate, secondo le soglie e le modalità previste dal D.Lgs. 36/2023 — per la scelta degli operatori economici a cui sub-affidare;
• devono dotarsi di regolamenti interni che disciplinino le procedure di selezione dei fornitori e di affidamento dei subappalti, in coerenza con i principi di trasparenza, rotazione e parità di trattamento;
• devono motivare le scelte anche dei sub-affidamenti, con documentazione idonea a dimostrare il rispetto delle regole pubblicistiche.

7. Cosa cambia per le PA controllanti

Anche per l’amministrazione controllante (Comune, Regione, ente pubblico) ci sono implicazioni pratiche da considerare nell’esercizio del controllo analogo:

• la PA non può imporre all’in house di “eseguire tutto in proprio” come condizione di legittimità dell’affidamento: una previsione di questo tipo sarebbe in contrasto con i principi del D.Lgs. 36/2023;
• la PA deve invece vigilare sulle procedure di selezione dei fornitori adottate dall’in house, integrandole se necessario nel perimetro del controllo analogo;
• il piano industriale dell’in house e i regolamenti interni sui subappalti vanno coordinati con gli atti di indirizzo della PA controllante;
• la responsabilità della società in house resta unitaria nei confronti dell’amministrazione anche quando ricorre al subappalto: il rapporto contrattuale principale non muta.

8. Quando il sub-affidamento può essere comunque vietato

La libertà di subappalto da parte dell’in house non è assoluta. Restano infatti diversi limiti operativi:

• la stazione appaltante (cioè la PA controllante o l’ente che gestisce l’affidamento) può vietare il subappalto per specifiche prestazioni, motivando la scelta in coerenza con il D.Lgs. 36/2023;
• determinate prestazioni di carattere personalistico (consulenze giuridiche, attività professionali strettamente personali) restano escluse dal subappalto per natura;
• specifici regolamenti di settore (per esempio nel servizio idrico o nei trasporti) possono prevedere limiti più stringenti;
• in tutti i casi, restano i divieti generali del Codice dei contratti pubblici (subappalti che eluderebbero la disciplina, subappaltatori privi dei requisiti, ecc.).

9. FAQ

La società in house deve sempre fare gara per scegliere il subappaltatore? Sì. Quando ricorre a operatori economici esterni, la società in house è tenuta a rispettare le regole di evidenza pubblica del D.Lgs. 36/2023, applicando le procedure di gara nelle forme e nelle soglie ivi previste.

Esiste un limite percentuale al subappalto per l’in house? Il D.Lgs. 36/2023 ha eliminato i limiti quantitativi generali al subappalto. Restano possibili divieti specifici stabiliti dalla stazione appaltante per determinate prestazioni.

L’amministrazione controllante può vietare all’in house di subappaltare? Per specifiche prestazioni sì, motivando la scelta. Una preclusione generale ed astratta sarebbe invece illegittima, perché contrasta con i principi del Codice.

Il subappalto da parte dell’in house è sottoposto al controllo dell’ANAC? Sì, in quanto contratti pubblici disciplinati dal D.Lgs. 36/2023. L’ANAC esercita le ordinarie funzioni di vigilanza, e si possono attivare i meccanismi di precontenzioso e i rimedi giurisdizionali ordinari.

Cosa succede se l’in house affida senza gara a un terzo? L’affidamento in deroga alle regole di evidenza pubblica è di norma illegittimo e può essere annullato in sede di ricorso al TAR. Restano fermi i casi in cui la stessa disciplina del Codice ammette l’affidamento diretto (es. sotto soglia, forniture infungibili, urgenza qualificata).

Cosa accade se nella concessione originaria si vieta espressamente il subappalto? Il divieto è opponibile all’in house, ma deve essere previsto in modo chiaro e motivato. Non basta una clausola generica.

10. Conclusioni

La sentenza TAR Marche n. 264/2025 conferma e sistematizza un principio che la giurisprudenza nazionale ed europea aveva già affermato in modo ricorrente: l’affidamento in house non implica un obbligo di esecuzione “interamente in proprio”, e l’affidatario può ricorrere al subappalto come ogni altro operatore economico, secondo la disciplina del D.Lgs. 36/2023.

Resta tuttavia fermo che, in quanto organismo di diritto pubblico, la società in house non gode della stessa libertà del privato nella scelta dei subappaltatori: le procedure devono rispettare le regole di evidenza pubblica, garantendo trasparenza, parità di trattamento e tutela della concorrenza.

Per le pubbliche amministrazioni controllanti, ciò significa orientare l’esercizio del controllo analogo non solo sull’esecuzione delle prestazioni, ma anche sulla qualità delle procedure di approvvigionamento adottate dall’in house. Per le società in house, significa dotarsi di regolamenti interni e procedure idonee a coniugare l’autonomia gestionale con il rispetto della normativa pubblicistica.

I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non possono in alcun modo sostituire il contributo di un avvocato. Per ottenere un parere legale in ordine alla questione giuridica che interessa è possibile richiedere una consulenza, oppure fissare un appuntamento. Gli autori declinano ogni responsabilità per errori od omissioni, nonché per un utilizzo improprio o non aggiornato delle presenti informazioni.