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I costi della manodopera sono soggetti a ribasso?

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1. Premessa

I costi della manodopera sono soggetti a ribasso?

Questo è il dubbio che affligge le stazioni appaltanti e gli enti concedenti durante la predisposizione degli atti di gara e nella fase di valutazione delle offerte economiche per l’affidamento, in appalto o in concessione, di lavori, servizi o forniture.

La questione è stata affrontata da diversi Tribunali Amministrativi Regionali (TAR), i quali non sempre hanno condiviso la stessa opinione, finendo per proporre soluzioni diametralmente opposte.

Di seguito saranno esaminate le principali disposizioni di legge la cui mancata corretta applicazione può comportare l’illegittimità dell’affidamento. 

Art. 41, c. 14. d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

[14] Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

2. A chi compete stimare i costi della manodopera?

Si potrebbe pensare che  il calcolo dei costi della manodopera sia di esclusiva competenza dell’operatore economico in quanto unico conoscitore della propria struttura e organizzazione aziendale.

Al contrario, l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, pone in capo alle stazioni appaltanti o agli enti concedenti l’obbligo di calcolare, e indicare nei documenti di gara, i costi della manodopera che l’appaltatore o il concessionario dovrà presumibilmente sostenere per il corretto e puntuale adempimento delle obbligazioni contrattuali.

La quantificazione compiuta dalla stazione appaltante non deve tuttavia ritenersi inderogabile. All’operatore economico è, infatti, riconosciuta la facoltà di indicare una diversa misura dei costi della manodopera e quindi di discostarsi  – motivatamente – dal calcolo compiuto dalla stazione appaltante.  

3. Come calcolare i costi della manodopera?

Il costo della manodopera può essere definito come  il costo del personale che l’appaltatore dovrà sostenere per eseguire con diligenza le prestazioni richieste dalla stazione appaltante.

La stazione appaltante è tenuta a quantificare i costi della manodopera facendo riferimento alle tabelle elaborate annualmente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Il Ministero del lavoro distingue il costo medio orario del lavoro a seconda dei diversi settori merceologici; per alcuni settori merceologici, individua il costo medio orario a livello sia nazionale che provinciale, distinguendo tra operai e impiegati. 

Le stazioni appaltanti sono tenute ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.

Esempio

La stazione appaltante è alla ricerca di un’impresa privata alla quale affidare il servizio di rilevazione e archiviazione delle misure nei punti di riconsegna (PDR) installati presso il domicilio dei clienti finali. 

Il capitolato prevede, tra i requisiti richiesti per l’esecuzione dell’appalto, l’impiego di almeno due letturisti; ogni letturista sarà in grado di compiere 100 letture al giorno; le letture saranno 10.000 all’anno; le tabelle ministeriali prevedono un costo della manodopera pari a 17,00 euro; giornata lavorativa composta da 8 ore

Costo della manodopera sarà determinato tenendo conto del costo complessivo della manodopera moltiplicato per i giorni necessari per portare a termine le letture.

 

4. Quando un contratto è ad alta intensità di manodopera?

Una volta calcolato il costo della manodopera occorre verificare se il contratto che si intende affidare sia ad alta intensità di manodopera. 

Il contratto è ad alta intensità di manodopera quando il costo del personale necessario per l’esecuzione delle prestazioni supera il 50 per cento dell’importo complessivo dei corrispettivi previsti a favore dell’appaltatore [1].

Quando il contratto è ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante è obbligata ad aggiudicare il contratto pubblico secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo [2]

E’, inoltre, previsto che per i contratti ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante sia tenuta a stabilire un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30 per cento [3].

Conoscere, dunque, l’incidenza dei costi della manodopera sul valore complessivo dell’appalto è un’aspetto tutt’altro che marginale poichè da tale dato dipende la corretta progettazione dell’intera procedura di gara. 

5. I costi di manodopera devono essere indicati nei documenti di gara?

I costi della manodopera devono essere indicati chiaramente dalla stazione appaltante nei documenti di gara.

Detti costi, inoltre, devono essere riportati separatamente da qualsiasi altro elemento che concorra alla determinazione del valore complessivo del contratto.

La stazione appaltante dovrà inoltre mostrare i parametri utilizzati per il calcolo dei costi della manodopera:

  • CCNL applicato;
  • numero di personale preso in esame;
  • ore di lavoro considerate;
  • inquadramento;
  • altri dati utili [come quelli riportati nell’esempio].

6. I costi della manodopera sono soggetti a ribasso?

Il dubbio relativo alla “ribassabilità” o meno dei costi della manodopera sorge leggendo la previsione di cui all’art. 41, c. 14, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

Ai sensi del citato articolo,  “I costi della manodopera […] sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso.”

Tale previsione ha portato parte della giurisprudenza a sostenere che la base d’asta dei contratti pubblici dovesse essere composta da una componente soggetta a ribasso – coincidente con il valore dell’appalto al netto dei costi della manodopera – e da altra componente non soggetto a ribasso – coincidente con i costi della manodopera. Gli operatori economici avrebbero quindi dovuto formulare un ribasso espresso in termini percentuali sull’importo posto a base d’appalto al netto dei costi della manodopera [4].

Altra parte della giurisprudenza ha invece sostenuto la tesi – ad oggi prevalente – della ribassabilità dei costi della manodopera, posto che l’art. 41, c. 14, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, se da un lato afferma che i “costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”, dall’altro consente comunque all’operatore economico “di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale[5].

Ne consegue, pertanto, che l’operatore economico sarebbe tenuto ad esprimere un unico ribasso percentuale a valore sul valore complessivo posto a base di gara che dovrà ritenersi comprensivo anche dei costi della manodopera.

6-bis. I costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso (aggiornamento giugno 2024)

Il TAR è tornato sul tema relativo alla ribassabilità o meno dei costi della manodopera [7].

Nel caso sottoposto all’attenzione del giudice amministrativo, la stazione appaltante aveva stimato costi della manodopera pari a 500.000,00 euro, prevedendo che gli stessi costi non fossero soggetti a ribasso. 

L’impresa concorrente, al contrario, aveva indicato, nella propria offerta economica, un costo della manodopera di appena 300.000 euro, inferiore di oltre 200.000 al costo indicato dalla stazione appaltante. 

Nel caso di specie, il TAR interpellato ha respinto il ricorso, affermando che le imprese concorrenti sono tenute ad indicare i costi effettivi della manodopera, anche se questi siano inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante. 

L’indicazione di costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante non può comportare l’automatica esclusione dell’impresa

7. L’obbligo di indicare la misura dei costi della manodopera nell’offerta economica

L’operatore economico deve indicare nella propria offerta economica, a pena di esclusione, la misura dei costi della manodopera.

Lo prevede espressamente l’art. 108, c. 9, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che così recita: “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale“.

Le ipotesi che potrebbero verificarsi sono quindi due:

      • l’operatore economico indica, nella propria offerta economica, costi della manodopera in misura inferiore rispetto a quella determinata dalla stazione appaltante;
      • l’operatore economico indica, nella propria offerta economica, costi per la manodopera in misura equivalente a quella indicata dalla stazione appaltante.

La prima ipotesi può verificarsi principalmente quando l’operatore dispone di una organizzazione aziendale particolarmente efficiente oppure nell’ipotesi in cui l’operatore applichi un CCNL diverso da quello preso in esame dalla stazione appaltante.

Per tale motivo, il codice dei contratti pubblici prevede che gli operatori economici indichino nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente [6].

8. La verifica dei costi della manodopera

Qualora l’operatore economico riporti in offerta un costo della manodopera diverso da quello stimato dalla stazione appaltante, l’offerta è sottoposta al procedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. 

La stazione appaltante richiede per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sui costi della manodopera proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni. 

Le spiegazioni fornite dall’operatore economico possono riguardare i seguenti elementi:

      • l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione;
      • le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezzionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori;
      • l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente.

Non sono ammesse giustificazioni: 

      • in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge;
      • in relazione agli oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente.

Le stazioni escludono l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di costi proposti, tenendo conto 

Fonti

[1] Art. 2, lett. e), allegato I.1, del d.lgs. 31 marzo 2023, n.36.

[2] Artt. 50, c. 4, e. 108, cc. 2 e 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

[3] Art. 108, c. 4, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

[4] Tra le tante, TAR Campania, Salerno, sez. I, sentenza 11 gennaio 2024, n. 147:

[5] Tra le tante, TAR Sicilia, sez. III, sentenza 19 dicembre 2023, n. 3787.

[6] Art. 11, c. 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

[7] TAR Campania, sez. II, sentenza 13 giugno 2024, n. 3732

 

 

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