Pantouflage: cos'è, quando si applica e le sanzioni

Il divieto di pantouflage: che cos'è, la normativa (art. 53 c. 16-ter d.lgs. 165/2001), a quali soggetti si applica, un esempio concreto, le sanzioni in caso di violazione e il ruolo del RPCT nella prevenzione di conflitti di interesse.

In breve — Il pantouflage è il divieto, per chi ha esercitato poteri autoritativi o negoziali per una pubblica amministrazione, di lavorare nei tre anni successivi alla cessazione presso il privato destinatario di quei poteri. Lo prevede l’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001. La violazione comporta la nullità del contratto o dell’incarico, l’obbligo di restituire i compensi e il divieto per l’impresa di contrattare con la pubblica amministrazione per tre anni. Gli enti devono prevenirlo con misure precise, indicate dall’ANAC: dichiarazioni di impegno, clausole negli atti di assunzione e nei bandi di gara.

1. Che cos’è il pantouflage?

Il pantouflage — termine francese che evoca chi lascia l’ufficio «per andare in pantofole», reso in inglese con la metafora delle revolving doors, le porte girevoli — indica il caso dell’ex dipendente pubblico che viene assunto da un’impresa privata in favore della quale, quando era ancora in servizio, aveva esercitato poteri decisionali: l’impresa che aveva autorizzato, finanziato, o alla quale aveva aggiudicato un appalto. È una misura di prevenzione che interviene nella fase successiva alla cessazione del rapporto, quando l’amministrazione non ha più alcun potere sul proprio ex dipendente.

La disciplina è stata ricostruita dall’ANAC nelle Linee guida n. 1, adottate con delibera n. 493 del 25 settembre 2024, che ne hanno precisato l’ambito di applicazione e i profili sanzionatori: è il documento a cui guardare quando il caso concreto non è di lettura immediata. Il pantouflage è inoltre una delle misure che ogni ente deve presidiare nel proprio piano triennale di prevenzione della corruzione, accanto al conflitto di interessi e alle inconferibilità e incompatibilità.

2. A chi si applica il divieto di pantouflage

L’ambito soggettivo è più ampio di quanto si creda, e si è progressivamente esteso. Rientrano:

• i dipendenti delle pubbliche amministrazioni indicate all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001 — amministrazioni dello Stato, scuole e università, Regioni, Province, Comuni, enti del Servizio sanitario nazionale, enti pubblici non economici, Camere di commercio — a prescindere dal fatto che il rapporto sia a tempo determinato o indeterminato;
• i titolari di incarichi amministrativi di vertice e dirigenziali, interni ed esterni, di cui all’art. 21 del d.lgs. 39/2013, anche quando non sono legati alla PA da un rapporto di lavoro subordinato: ai fini del divieto sono equiparati ai dipendenti pubblici;
• i dipendenti e i titolari di incarichi apicali degli enti pubblici economici — aziende speciali, consorzi di bonifica — e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, quali le società in house e le società a controllo pubblico.

Il divieto colpisce sia il rapporto di lavoro subordinato sia gli incarichi di amministratore — presidente con deleghe gestionali, amministratore delegato o ruoli analoghi — sia gli incarichi affidati a soggetti esterni.

3. Cosa significa «esercitare poteri autoritativi o negoziali»

Il divieto non riguarda tutti i dipendenti pubblici indistintamente, ma solo chi ha esercitato in modo concreto ed effettivo poteri autoritativi o negoziali: chi ha adottato provvedimenti che concedono contributi, sussidi o vantaggi economici a imprese private, e chi ha approvato atti nelle fasi che conducono alla stipula di appalti pubblici o concessioni.

Non conta però solo la firma sull’atto finale. Il divieto raggiunge anche chi, con pareri, certificazioni o attività tecniche, ha contribuito in modo significativo a determinare il contenuto della decisione, benché l’atto sia stato redatto o sottoscritto da altri. E si applica anche quando quei poteri sono stati esercitati una sola volta: rileva il potenziale conflitto di interesse, non la frequenza.

Un esempio concreto. Il funzionario dell’ufficio gare che negli ultimi tre anni di servizio ha istruito e gestito l’aggiudicazione di un appalto a una determinata società non potrà, nei tre anni successivi alla cessazione, essere assunto da quella società né riceverne incarichi di consulenza.

4. In cosa consiste, in concreto, il divieto

All’ex dipendente è precluso instaurare con il privato che aveva beneficiato dei suoi atti qualunque rapporto stabile: impiego subordinato, a termine o a tempo indeterminato e incarichi dirigenziali compresi, ma anche rapporti professionali o di consulenza. È il movimento che la norma vuole impedire — il funzionario che, uscito dall’ufficio, va a lavorare per l’impresa che da funzionario aveva favorito.

Gli orientamenti dell’ANAC ne hanno precisato i contorni privilegiando la sostanza sulla forma. Rileva la natura del rapporto, non il suo nome: il divieto colpisce le collaborazioni dotate di stabilità e continuità, mentre restano fuori i rapporti meramente occasionali, che soddisfano un’esigenza momentanea senza incidere sull’imparzialità. E non conta il compenso: poiché la legge teme il conflitto di interesse e non il guadagno, il divieto opera anche quando l’attività è prestata a titolo gratuito.

5. Le misure che l’ente deve adottare per prevenirlo

Il pantouflage non è solo un divieto che grava sul dipendente: è un obbligo di prevenzione che grava sull’ente. Il PNA 2022, approvato con delibera ANAC n. 7 del 17 gennaio 2023, indica le misure da inserire nei codici di comportamento e nei piani anticorruzione.

Le misure indicate dall’ANAC sono quattro, e sono tutte documentali:

1. la dichiarazione di impegno al rispetto del divieto, da far sottoscrivere al dipendente — se il dovere è inserito nel codice di comportamento, la sua violazione diventa anche illecito disciplinare;
2. clausole negli atti di assunzione del personale, dirigenziale e non, che richiamino espressamente il divieto;
3. l’obbligo, per l’ex dipendente, di comunicare all’ente l’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro nei tre anni successivi alla cessazione;
4. per i soggetti esterni con incarichi ex art. 21 del d.lgs. 39/2013, una dichiarazione di impegno resa all’inizio dell’incarico.

Un ente che non le ha adottate non commette di per sé un illecito, ma si trova disarmato: senza dichiarazioni agli atti, l’unico modo per accorgersi di una violazione è la segnalazione di un terzo, e quando arriva il contratto è già stato firmato.

6. Il pantouflage nelle gare d’appalto

Il secondo fronte è quello degli appalti, e riguarda le imprese. Il bando tipo ANAC n. 1/2023 prevede all’art. 5, comma 5, che siano esclusi dalla gara gli operatori economici che abbiano affidato incarichi in violazione dell’art. 53, comma 16-ter, a soggetti che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali presso l’amministrazione affidante negli ultimi tre anni.

In concreto, l’operatore economico rende la dichiarazione nel DGUE, ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. 445/2000, indicando se abbia o meno concluso contratti o attribuito incarichi a ex dipendenti della stazione appaltante cessati da meno di tre anni. Se la dichiarazione è falsa, l’esclusione può fondarsi anche sull’art. 94, comma 5, lettera a), del d.lgs. 36/2023.

C’è un passaggio delle Linee guida che le stazioni appaltanti spesso ignorano: in assenza di un precedente accertamento dell’ANAC, è la stazione appaltante a dover valutare, sulla base degli elementi in suo possesso, se la dichiarazione resa sia veritiera — e, se non lo è, a escludere l’operatore e segnalare all’Autorità. Non può quindi limitarsi a raccogliere il DGUE e archiviarlo.

7. Le sanzioni: perché conviene muoversi prima

Le conseguenze non colpiscono soltanto l’ex funzionario: travolgono anche il privato che lo ha assunto. Il contratto di lavoro o l’incarico conferito in violazione del divieto è nullo, come se non fosse mai esistito, e i compensi percepiti vanno restituiti.

La sanzione più pesante ricade però sull’impresa: per i tre anni successivi le è vietato contrattare con qualunque pubblica amministrazione. Per un’azienda che lavora anche solo in parte con il settore pubblico, l’esclusione dal mercato delle commesse vale quasi sempre molto più del vantaggio sperato da quell’assunzione. È questa asimmetria — un’apparente scelta di personale che si rovescia in un’estromissione dalle gare — a rendere il pantouflage un tema da affrontare prima di firmare, non dopo.

8. Chi vigila: il RPCT e l’ANAC

Dentro l’ente il presidio è affidato al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che vigila sull’attuazione delle misure e raccoglie le dichiarazioni. Le Linee guida gli indicano un percorso in quattro passaggi: acquisire le dichiarazioni di impegno, verificare i casi di omessa dichiarazione, svolgere controlli su chi la dichiarazione l’ha resa, e attivarsi quando arriva una segnalazione circostanziata.

All’esterno vigila l’ANAC, che accerta le violazioni, ne gradua le conseguenze e può essere attivata da chiunque. Il RPCT è il suo interlocutore naturale: è a lui che l’Autorità chiede chiarimenti quando apre un’istruttoria.

9. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il pantouflage è una di quelle norme in cui un dubbio chiarito per tempo evita un danno serio, e lo Studio affianca su questo tema tre interlocutori diversi.

L’ex dipendente pubblico, o chi sta per lasciare l’amministrazione, che ha ricevuto una proposta di lavoro o di consulenza e teme di incorrere nel divieto: si tratta di capire se l’attività sia davvero preclusa, entro quali limiti e come muoversi senza esporsi alla nullità o alla restituzione dei compensi. L’impresa che vuole verificare prima di assumere, e che rischia l’esclusione triennale dalle gare. E l’ente pubblico o la società a controllo pubblico che deve costruire il presidio: dichiarazioni, clausole negli atti di assunzione, misure nel piano anticorruzione e nel codice di comportamento, verifiche del RPCT.

È parte dell’attività dello Studio in materia di anticorruzione e trasparenza.

Domande frequenti

Che cos’è il pantouflage? È il passaggio di un ex dipendente pubblico alle dipendenze (o agli incarichi) del soggetto privato che, da funzionario, aveva contribuito a favorire. L’art. 53, c. 16-ter, del d.lgs. 165/2001 lo vieta per i tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego.

A chi si applica il divieto? Ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni (art. 1, c. 2, d.lgs. 165/2001), ai titolari di incarichi di vertice e dirigenziali (art. 21 d.lgs. 39/2013) e ai dipendenti e amministratori degli enti pubblici economici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico.

Quali sono le sanzioni del pantouflage? Nullità del contratto o dell’incarico, divieto per il soggetto privato di contrattare con la PA per tre anni e obbligo di restituzione dei compensi percepiti.

Il divieto vale anche per incarichi gratuiti o occasionali? Vale anche per le attività gratuite, perché conta il rischio di conflitto di interesse e non il compenso. Restano invece esclusi i rapporti meramente occasionali o episodici, privi di stabilità e continuità.

Il dipendente deve firmare una dichiarazione sul pantouflage? Sì. L’ANAC raccomanda agli enti di prevedere nel codice di comportamento il dovere di sottoscrivere una dichiarazione di impegno al rispetto del divieto, anche anni prima della cessazione; in mancanza, resta comunque l’obbligo di renderla al momento della cessazione dal servizio.

Che cosa deve fare la stazione appaltante? Prevedere nei bandi la clausola anti-pantouflage e acquisire la dichiarazione dell’operatore economico nel DGUE. In assenza di un accertamento dell’ANAC, deve valutare essa stessa la veridicità della dichiarazione ed escludere l’operatore se risulta non veritiera.

Per quanto tempo dura il divieto? Tre anni dalla cessazione del rapporto di pubblico impiego, con riferimento ai poteri esercitati negli ultimi tre anni di servizio.

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