1. I costi della manodopera negli appalti pubblici e nelle concessioni
I costi della manodopera degli appalti pubblici o delle concessioni sono soggetti a ribasso?
E’ questo il dubbio che affligge le stazioni appaltanti e gli enti concedenti durante la predisposizione della documentazione di gara per l’aggiudicazione di un contratto di appalto o di una concessione, di lavori, servizi o forniture.
La questione è stata affrontata da diversi Tribunali Amministrativi Regionali (TAR), i quali, tuttavia, non sempre hanno dimostrato di condividere lo stesso orientamento.
Di seguito saranno esaminate le principali disposizioni di legge sull’argomento e i più recenti arresti giurisprudenziali al fine di tratteggiare alcune linee operative che possono tornare utili per salvaguardare la legittimità delle aggiudicazioni.
Art. 41, c. 14. d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
[14] Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
2. A chi compete stimare i costi della manodopera?
L’art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, pone in capo alle stazioni appaltanti o agli enti concedenti l’obbligo di calcolare e di indicare nei documenti di gara i costi della manodopera che l’appaltatore o il concessionario dovrà presumibilmente sostenere per il corretto e puntuale adempimento delle obbligazioni contrattuali.
La quantificazione compiuta dalla stazione appaltante o dall’ente concedente non deve tuttavia ritenersi inderogabile. Alle imprese che concorrono per l’aggiudicazione dell’appalto o della concessione è, infatti, riconosciuta la possibilità di indicare una diversa misura dei costi della manodopera e quindi di discostarsi motivatamente dal calcolo compiuto, a monte, dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
3. Come calcolare i costi della manodopera?
Il costo della manodopera può essere definito come il costo del personale che l’appaltatore o il concessionario dovrà sostenere per eseguire con diligenza le prestazioni richieste dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.
La stazione appaltante e l’ente concedente sono tenuti a stimare i costi della manodopera di un appalto pubblico o di una concessione facendo riferimento alle tabelle elaborate annualmente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Il Ministero del lavoro distingue il costo medio orario del lavoro a seconda dei diversi settori merceologici; per alcuni settori merceologici, individua il costo medio orario a livello sia nazionale che provinciale, distinguendo tra operai e impiegati.
Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.
Esempio pratico di come calcolare i costi della manodopera
Lo studio è stato incaricato da una società in house attiva nel settore della distribuzione e misura del gas di procedere alla stesura della documentazione di gara per l’affidamento, in appalto, del servizio di rilevazione e archiviazione delle misure nei punti di riconsegna (PDR) installati presso il domicilio dei clienti finali.
Subito dopo aver definito insieme al RUP il prezzo per singola lettura di PDR (1,80 euro/lettura) ed appreso il numero di letture annuo (70.000 letture/anno) e quindi determinato il valore complessivo dell’appalto (euro 126.000 appalto/totale), ci siamo prodigati per determinare il costo complessivo della manodopera in modo da verificare l’eventuale prevalenza di detto costo sul valore dell’appalto.
In primo luogo, è stato necessario individuare il CCNL applicabile al settore che, nel caso di specie, è stato individuato in quello utilizzato dalle imprese esercenti multiservizi da cui è stato possibile ricavare il costo medio orario del personale dipendente presso le imprese di settore.
Operaio / 1 livello / area Nord d’Italia / costo orario medio totale: 17,39 euro.
Individuato il costo orario della manodopera, abbiamo supportato il RUP nell’estrapolare alcuni dati della previgente gestione, per apprendere che l’appaltatore uscente impiegava per la fornitura del servizio n. 4 operai e che ogni addetto era in grado di compiere una media di n. 90 letture/giorno, permettendoci di determinare il costo complessivo della manodopera:
| numero addetti | 4 |
| letture/giorno/addetto | 90 |
| lettore/giorno x 4 addetti | 360 * |
| ore di lavoro giorno | 8 ** |
| ore di lavoro x 4 addetti | 32 |
| 70.000 letture ÷ 360 * | 194,44 giorni |
| 194,44 giorni ÷ 8 ** | 1556 ore |
| 1556 ore x 17,39 | 27.058,84 |
| 27.058,84 x 4 addetti | 108.235,36 |
| costo totale della manodopera | 108.235,36 |
4. Quando un contratto è ad alta intensità di manodopera?
Una volta stimati i costi della manodopera, la stazione appaltante o l’ente concedente deve, subito dopo, verificare se il contratto in affidamento sia ad alta intensità di manodopera.
Il contratto di appalto e il contratto di concessione sono ad alta intensità di manodopera quando il costo del personale necessario per l’esecuzione delle prestazioni in affidamento supera il 50 per cento dell’importo complessivo dei corrispettivi previsti in favore dell’appaltatore o del concessionario [1].
E’ bene evidenziare che l’incidenza del costo della manodopera sul valore complessivo dell’appalto o della concessione in affidamento è, per la stazione appaltante o per l’ente concedente, un’aspetto tutt’altro che marginale poiché da tale dato dipende l’applicabilità o meno di determinate disposizioni del codice degli appalti.
Infatti, quando un appalto o una concessione è ad alta intensità di manodopera, la stazione appaltante o l’ente concedente non possono aggiudicare il contratto con il criterio del minor prezzo ma devono obbligatoriamente ricorrere al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo [2]; inoltre, il tetto massimo per il punteggio economico non può superare il limite del 30 per cento [3].
5. I costi di manodopera devono essere indicati nei documenti di gara?
I costi della manodopera devono essere indicati chiaramente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente nei documenti di gara. La stazione appaltante e l’ente concedente, inoltre, specificare i parametri utilizzati per il calcolo dei costi della manodopera:
- CCNL applicato;
- numero di personale preso in esame;
- ore di lavoro considerate;
- inquadramento;
- altri dati utili [come quelli riportati nell’esempio].
6. I costi della manodopera sono soggetti a ribasso?
Il dubbio relativo alla “ribassabilità” o meno dei costi della manodopera sorge leggendo la previsione di cui all’art. 41, c. 14, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
Ai sensi del citato articolo, “I costi della manodopera […] sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso.”
Tale previsione ha portato parte della giurisprudenza a sostenere che la base d’asta dei contratti d’appalto o di concessione dovesse essere composta da una componente soggetta a ribasso – coincidente con il valore dell’appalto al netto dei costi della manodopera – e da altra componente non soggetta a ribasso – coincidente con i costi della manodopera. Gli operatori economici, quindi, avrebbero dovuto formulare un ribasso espresso in termini percentuali solo sull’importo posto a base d’appalto al netto dei costi della manodopera [4].
Altra parte della giurisprudenza ha invece sostenuto la tesi – ad oggi prevalente – della ribassabilità dei costi della manodopera, posto che l’art. 41, c. 14, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, se da un lato afferma che i “costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”, dall’altro consente comunque all’operatore economico “di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” [5].
Sebbene quest’ultimo orientamento possa dirsi prevalente e ormai consolidato, continuano a registrarsi diverse le pronunce dei TAR sull’art. 41, c. 14, del codice degli appalti. Tuttavia, le principali criticità che vengono registrate non riguardano più l’argomento relativo alla ribassabilità o meno dei costi della manodopera quanto, invece, le modalità tramite cui viene data attuazione all’art. 41 cit.
A livello operativo, si consiglia di mantenere distinti i costi della manodopera dall’importo assoggettato a ribasso. Diversamente, si correrebbe il rischio di ritenere la percentuale di sconto offerta dall’impresa applicabile anche ai costi della manodopera.
Al contrario, detti costi della manodopera devono essere indicati dall’operatore economico con cognizione di causa e con particolare precisione potendo la stazione appaltante pretendere di ricevere chiarimenti volti a dimostrare la congruità e la sostenibilità dell’offerta economica presentata in sede di gara.
6-bis. I costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso (aggiornamento giugno 2024)
Il TAR è tornato sul tema relativo alla ribassabilità o meno dei costi della manodopera, questa volta relativi ad un contratto d’appalto avente ad oggetto il servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari [7].
Nel caso sottoposto all’attenzione del giudice amministrativo, la stazione appaltante aveva stimato un costo complessivo della manodopera pari a circa 500.000,00 euro, prevedendo che gli stessi costi non fossero soggetti a ribasso.
L’impresa prima graduata, al contrario, indicava, nella propria offerta economica, un costo della manodopera di appena 300.000 euro, inferiore di oltre 200.000 al costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante. Sollecitata dalla stazione appaltante a fornire giustificazioni sulla sua capacità di erogare il servizio ad un costo inferiore, l’impresa evidenziata di gestire più appalti nel settore di riferimento e quindi di essere in grado di redistribuire l’incidenza dei costi del singolo appalto su più ampia scala.
L’impresa seconda graduata presentava ricorso davanti Tribunale amministrativo Regionale (TAR), evidenziando l’anomalia dell’offerta presentata dall’aggiudicataria. Detto ricorso, tuttavia, veniva respinto.
Ad avviso del Collegio giudicante:
- le imprese concorrenti sono tenute ad indicare i costi reali della manodopera, anche se questi siano inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante;
- l’indicazione di costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante non può comportare l’automatica esclusione dell’impresa;
- i costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso.
7. L’obbligo di indicare la misura dei costi della manodopera nell’offerta economica
L’operatore economico deve indicare nella propria offerta economica, a pena di esclusione, la misura dei costi della manodopera.
Lo prevede espressamente l’art. 108, c. 9, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che così recita: “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale“.
Alla luce della richiamata normativa, le ipotesi che possono configurarsi sono dunque le seguenti:
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura equivalente a quella indicata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente;
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura inferiore rispetto alla stima effettuata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente (c.d. costi della manodopera a ribasso o in diminuzione);
- l’impresa concorrente indica costi della manodopera in misura superiore rispetto alla stima effettuata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente (c.d. costi della manodopera a rialzo o in aumento).
La seconda ipotesi può verificarsi principalmente quando l’operatore dispone di una organizzazione aziendale particolarmente efficiente oppure quando l’operatore applichi un CCNL diverso da quello preso in esame dalla stazione appaltante. Il codice dei contratti pubblici prevede l’obbligo per le imprese di indicare, nella propria offerta, il differente contratto collettivo da esse applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente [6].
8. Costi di manodopera e subappalto
Le imprese che concorrono per l’aggiudicazione di un contratto di appalto o di una concessione sono tenute a indicare nelle offerte i costi complessivi della manodopera relativi alle prestazioni oggetto dell’appalto e quindi anche quelli delle imprese terze che eseguiranno il contratto in subappalto.
I costi della manodopera sostenuti dalle imprese che operano in subappalto concorrono, quindi, alla quantificazione complessiva dei costi della manodopera relativi alla prestazione da appaltare.
Sarà onere dell’impresa che gareggia in prima persona alla gara informarsi sui costi della manodopera sostenuti dalle imprese subappaltatrici della quali intende avvalersi per l’esecuzione della prestazione principale [8].
Fonti
[1] Art. 2, lett. e), allegato I.1, del d.lgs. 31 marzo 2023, n.36.
[2] Artt. 50, c. 4, e. 108, cc. 2 e 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
[3] Art. 108, c. 4, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
[4] Tra le tante, TAR Campania, Salerno, sez. I, sentenza 11 gennaio 2024, n. 147:
[5] Tra le tante, TAR Sicilia, sez. III, sentenza 19 dicembre 2023, n. 3787.
[6] Art. 11, c. 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
[7] TAR Campania, sez. II, sentenza 13 giugno 2024, n. 3732
[8] TAR Veneto, sentenza 21 giugno 2024, n. 1560.
I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non possono in alcun modo sostituire il contributo di un avvocato. Per ottenere un parere legale in ordine alla questione giuridica che interessa è possibile richiedere una consulenza, oppure fissare un appuntamento. Gli autori declinano ogni responsabilità per errori od omissioni, nonché per un utilizzo improprio o non aggiornato delle presenti informazioni.