Pianta organica farmaceutica: revisione, prelazione del Comune e ricorso

La pianta organica farmaceutica distribuisce le sedi delle farmacie sul territorio. Come funziona la revisione, quando il Comune può esercitare la prelazione sulle nuove sedi e come si impugna la decisione davanti al TAR.

In breve — La pianta organica farmaceutica è lo strumento con cui si distribuiscono le sedi delle farmacie sul territorio di un Comune, in base al criterio demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti. Viene rivista con cadenza biennale: in quella sede si istituiscono nuove sedi e se ne rende disponibili altre. Su una parte di queste il Comune vanta un diritto di prelazione (art. 9 della legge 475/1968), che gli consente di assumerne la titolarità e diventare gestore di farmacie comunali — ma con limiti precisi. Le decisioni sulla pianta organica sono impugnabili davanti al giudice amministrativo (TAR).

1. Cos’è la pianta organica farmaceutica

La pianta organica farmaceutica è lo strumento di programmazione che stabilisce quante farmacie possono operare in un Comune e come sono distribuite sul territorio. In concreto è la suddivisione dell’intero territorio comunale in aree contigue e delimitate — le sedi farmaceutiche — che ne coprono ogni punto, all’interno di ciascuna delle quali può operare una farmacia.

La pianificazione risponde a una funzione precisa, fissata dall’art. 2 della legge 475/1968: assicurare l’equa distribuzione delle farmacie sul territorio, tenendo conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio anche ai cittadini che risiedono in aree scarsamente abitate. Senza una programmazione, le farmacie si concentrerebbero dove il bacino di clientela è più redditizio, lasciando scoperte le zone periferiche e i piccoli centri.

Il servizio farmaceutico, in altre parole, non è lasciato al mercato: la programmazione governa dove le farmacie possono stare, perché il diritto alla salute sia raggiungibile ovunque e non solo nelle aree più urbanizzate.

Una precisazione sul nome. In senso stretto la “pianta organica” come istituto originario non esiste più: l’art. 11 del d.l. 1/2012 ha superato quella nozione, e oggi la legge affida al Comune il compito di identificare le zone in cui collocare le nuove farmacie. L’espressione è però rimasta nell’uso corrente e in diverse leggi regionali, che continuano a chiamare così il documento comunale: la legge dell’Emilia-Romagna 2/2016, per esempio, disciplina espressamente la “pianta organica delle farmacie”. Cambia il nome, non la sostanza: si tratta sempre dell’atto con cui il Comune programma quante farmacie possono aprire e in quali aree.

2. Quante farmacie: il criterio demografico

Il numero delle farmacie di un Comune lo fissa il criterio demografico: una farmacia ogni 3.300 abitanti. È il rapporto da cui si ricava quante sedi la pianta organica può prevedere.

Al rapporto fisso si aggiunge la regola dei resti: se la popolazione che eccede l’ultimo multiplo di 3.300 supera il 50% del parametro — cioè più di 1.650 abitanti — il Comune può istituire una farmacia in più (la cosiddetta apertura “in base ai resti”, o facoltativa). Un Comune di 9.000 abitanti, per esempio, ha diritto a tre sedi: due “piene” per i primi 6.600 residenti, più una terza perché i 2.400 abitanti eccedenti superano la soglia dei 1.650.

Alla quantità si affianca un vincolo minimo di collocazione: tra una farmacia e l’altra deve correre una distanza non inferiore a 200 metri, misurata da soglia a soglia lungo il percorso pedonale più breve. Serve a evitare che le sedi si concentrino in poche zone lasciandone scoperte altre.

Il rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti ammette una sola deroga quanto al numero: il criterio topografico, che consente di istituire una sede in più quando la conformazione del territorio e la viabilità rendono difficile raggiungere le farmacie esistenti. Gli altri criteri previsti dalla legge non aggiungono farmacie: intervengono sui confini delle aree e sulla posizione delle sedi già previste, e operano in sede di revisione.

3. La revisione della pianta organica

La programmazione non è statica: va rivista con cadenza biennale, così da adeguarla alle variazioni della popolazione comunale, sia nel numero sia nella distribuzione. È il Comune a curare la revisione, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti.

La revisione può muoversi su due binari diversi, ed è una distinzione che conta perché cambia i criteri applicabili. Da un lato può servire a istituire nuove sedi, quando la popolazione è cresciuta al punto da consentire una farmacia in più: qui operano il criterio demografico e, in via eccezionale, quello topografico. Dall’altro può servire a rivedere le aree farmaceutiche già esistenti, senza aggiungere farmacie, quando la popolazione si è spostata all’interno del Comune: qui entrano in gioco il criterio urbanistico e quello del decentramento.

Il Comune può anche concludere che nulla debba cambiare, e in quel caso si limita a confermare l’assetto esistente aggiornando il dato della popolazione. Si parla invece di revisione vera e propria quando varia il numero delle sedi oppure quando, pur restando invariato, cambiano le circoscrizioni.

Il procedimento è poi disciplinato in dettaglio dalle Regioni. In Emilia-Romagna, per esempio, la revisione segue la legge regionale 2/2016 e va conclusa negli anni pari, con un ruolo del Comune nettamente rafforzato rispetto al passato e il controllo preventivo dell’Azienda USL sulla corretta applicazione dei criteri.

4. Il diritto di prelazione del Comune

Qui entra in gioco il collegamento con le farmacie comunali. A seguito della revisione, il Comune non è un semplice arbitro: su una parte delle sedi disponibili ha un diritto di prelazione, cioè la facoltà di assumerne direttamente la titolarità invece di metterle a concorso.

In pratica, il Comune può riservarsi metà delle sedi disponibili, con un meccanismo di alternanza: l’opzione è possibile se l’ultima assegnazione nel Comune è avvenuta per concorso pubblico e, quando le sedi disponibili sono in numero dispari, l’unità eccedente spetta al Comune. È così che un ente locale acquisisce le farmacie comunali di cui poi sceglie la forma di gestione.

La prelazione ha conosciuto una parentesi con la riforma del 2012: le numerose sedi istituite allora in applicazione del nuovo parametro demografico erano destinate al concorso straordinario una tantum, e su quelle il Comune non poteva esercitarla (Consiglio di Stato, sez. III, n. 3867/2013). Esaurita quella fase, il diritto di prelazione opera normalmente nelle revisioni ordinarie, ed è proprio in sede di revisione che il Comune deve indicare le sedi sulle quali intende esercitarlo.

5. Il ricorso contro la revisione della pianta organica

Le decisioni sulla pianta organica — l’istituzione di una nuova sede, la sua localizzazione, l’esercizio o il diniego della prelazione — sono atti amministrativi, e come tali si impugnano davanti al TAR entro i termini di legge.

A ricorrere sono di norma i farmacisti titolari già presenti, che contestano l’apertura di una nuova sede idonea a erodere il proprio bacino di utenza, o la sua collocazione. Il sindacato del giudice, però, ha un limite: la giurisprudenza riconosce all’ente un’ampia discrezionalità nella programmazione, e ha chiarito che le decisioni di istituire nuove sedi non richiedono una motivazione analitica calibrata sulle singole situazioni locali. Il ricorso, per avere successo, deve quindi far leva su vizi concreti — errori nel calcolo demografico, illogicità della localizzazione, violazione delle regole sulla prelazione — non sulla semplice contrarietà all’apertura.

6. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La materia delle sedi farmaceutiche è tra le più tecniche del diritto amministrativo: intreccia programmazione, criterio demografico, prelazione comunale e concorso straordinario, con una giurisprudenza fittissima. Un errore nella revisione espone il Comune all’annullamento; un ricorso mal impostato fa perdere al farmacista l’unica occasione di tutela.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni e farmacisti in materia di pianta organica e sedi farmaceutiche, dentro la consulenza sui servizi pubblici locali: revisione della pianta organica e istituzione di nuove sedi, esercizio del diritto di prelazione e successiva scelta della gestione della farmacia comunale, impugnazione o difesa degli atti davanti al TAR. Impostare bene la decisione, o il ricorso, fin dall’inizio è ciò che ne determina la tenuta.

Domande frequenti

Cos’è la pianta organica farmaceutica? È lo strumento che stabilisce quante farmacie possono operare in un Comune e come sono distribuite, in base al criterio demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti (d.l. 1/2012). Viene rivista con cadenza biennale.

Una farmacia ogni quanti abitanti? Una farmacia ogni 3.300 abitanti (criterio demografico, art. 1 legge 475/1968). La popolazione eccedente consente una farmacia in più solo se supera il 50% del parametro, cioè oltre 1.650 abitanti (apertura in base ai resti).

Qual è la distanza minima tra due farmacie? Per le farmacie istituite con il criterio demografico la distanza non può essere inferiore a 200 metri, misurati da soglia a soglia lungo il percorso pedonale più breve. Le sedi istituite in via eccezionale con il criterio topografico devono invece distare almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti.

Ogni quanto si rivede la pianta organica? Con cadenza biennale. La revisione è curata dal Comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine dei farmacisti, per adeguare numero e collocazione delle sedi all’andamento della popolazione.

Cos’è il diritto di prelazione del Comune sulle farmacie? È la facoltà del Comune, prevista dall’art. 9 della legge 475/1968, di assumere direttamente la titolarità di metà delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione (con criterio di alternanza), invece di metterle a concorso. È il modo in cui nascono le farmacie comunali.

Il Comune può esercitare la prelazione su tutte le nuove sedi? No, il limite è della metà delle sedi vacanti e di nuova istituzione, con il criterio dell’alternanza. Le sedi istituite nel 2012 con il nuovo parametro demografico erano invece riservate al concorso straordinario e sottratte alla prelazione (Consiglio di Stato, sez. III, n. 3867/2013); esaurita quella fase, la prelazione opera normalmente nelle revisioni ordinarie.

Come si impugna la revisione della pianta organica? Con ricorso al TAR entro i termini di legge. Possono impugnare i farmacisti titolari interessati, ad esempio contro l’istituzione o la localizzazione di una nuova sede. Il ricorso deve fondarsi su vizi specifici, perché all’ente è riconosciuta un’ampia discrezionalità nella programmazione.

I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non possono in alcun modo sostituire il contributo di un avvocato. Per ottenere un parere legale in ordine alla questione giuridica che interessa è possibile richiedere una consulenza, oppure fissare un appuntamento. Gli autori declinano ogni responsabilità per errori od omissioni, nonché per un utilizzo improprio o non aggiornato delle presenti informazioni.