Accordo quadro (d.lgs. 36/2023): cos'è, come funziona e quanto dura

L'accordo quadro è lo strumento chiave per razionalizzare gli acquisti ricorrenti della PA e semplificare gli affidamenti. Cos'è, quanto dura, come si redige e come funzionano i contratti attuativi — guida per stazioni appaltanti e imprese.

In breve — L’accordo quadro (art. 59 d.lgs. 36/2023) è una “cornice” contrattuale che fissa in anticipo le condizioni degli affidamenti che la stazione appaltante attiverà, di volta in volta, tramite ordinativi. Ha una durata massima, di norma, di quattro anni, non obbliga la PA a spendere l’intero valore stimato e ai suoi contratti attuativi non si applica il principio di rotazione. È lo strumento ideale per razionalizzare la spesa su fabbisogni ripetitivi: la sua efficacia, però, dipende dalla corretta redazione degli atti di gara.

1. Che cos’è l’accordo quadro?

L’accordo quadro, disciplinato dall’art. 59 del d.lgs. 36/2023, è un contratto stipulato tra una stazione appaltante e una o più imprese, la cui funzione è predefinire le condizioni contrattuali che saranno applicate ogni volta che la stazione appaltante avrà necessità di acquisire i lavori, i servizi o le forniture ricompresi nell’accordo.

A differenza di un contratto tradizionale, l’accordo quadro non comporta un impegno immediato di spesa, ma funge da cornice giuridica all’interno della quale verranno poi formalizzati gli affidamenti veri e propri. Ogni volta che si renderà necessario procedere a un acquisto, la stazione appaltante potrà attivare il contratto sulla base delle condizioni già negoziate, riducendo tempi e oneri procedurali.

2. A cosa serve: semplificazione e razionalizzazione della spesa

L’accordo quadro è un efficace strumento di semplificazione amministrativa e, soprattutto, di razionalizzazione della spesa pubblica: consente alle stazioni appaltanti di programmare in modo unitario fabbisogni ricorrenti, riducendo significativamente tempi e oneri procedurali connessi all’aggiudicazione dei singoli contratti.

Una volta conclusa la gara — nel rispetto delle procedure previste dal d.lgs. 36/2023 — e stipulato l’accordo quadro ai sensi dell’art. 59, l’amministrazione potrà procedere con ordinativi di fornitura senza dover avviare nuove procedure per ogni singolo acquisto. Grazie all’accordo quadro:

• non sarà necessario stipulare ulteriori contratti di appalto, poiché questi si considerano automaticamente conclusi con l’invio dell’ordinativo di esecuzione;
• le condizioni economiche e operative saranno già definite, evitando lunghe trattative per ogni singolo affidamento;
• ai singoli ordinativi di fornitura non si applica il principio di rotazione.

Esempio. Un Comune prevede di dover eseguire, nei prossimi quattro anni, interventi di manutenzione ricorrenti sui propri immobili, senza poter stabilire in anticipo né la frequenza né l’entità degli interventi. Anziché indire una gara per ogni intervento, stipula un accordo quadro con uno o più operatori economici: definiti in gara prezzi e condizioni, attiverà i singoli lavori con semplici ordinativi di esecuzione, senza nuove procedure. I contratti attuativi che ne derivano sono legittimati dalla procedura iniziale, con evidente risparmio di tempo e di risorse amministrative.

3. Quanto dura un accordo quadro?

Ai sensi dell’art. 59, comma 1, le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dell’accordo. La motivazione va ancorata alle esigenze di programmazione, sulla base di una ricognizione dei fabbisogni di ricorso al mercato indicata già nella decisione a contrarre (art. 17, comma 1).

Occorre distinguere la durata dell’accordo quadro da quella dei singoli contratti attuativi, che possono avere efficacia anche oltre la scadenza dell’accordo, purché avviati durante la sua vigenza. Un accordo quadro di durata sproporzionata rispetto al fabbisogno, o privo di adeguata motivazione, può essere censurato in sede di gara.

4. L’accordo quadro è vincolante per la stazione appaltante?

La stazione appaltante deve definire preventivamente il valore stimato dell’intera operazione contrattuale (art. 59, comma 1), sulla base di un fabbisogno presunto. Tale valore rappresenta il limite economico entro cui possono essere stipulati i contratti attuativi, ma non comporta alcun obbligo di raggiungerlo: l’amministrazione attiva gli affidamenti solo in presenza di una reale esigenza.

Il Codice pone però due limiti precisi. Da un lato, la stazione appaltante non può ricorrere all’accordo quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. Dall’altro, in sede di appalto basato sull’accordo quadro non possono apportarsi modifiche sostanziali alle condizioni in esso fissate (art. 59, comma 2).

5. Gli obblighi dell’impresa aggiudicataria (e l’equilibrio del contratto)

L’impresa aggiudicataria è vincolata a eseguire i lavori, i servizi o le forniture alle condizioni fissate in gara, senza modificare unilateralmente prezzi, tempi o modalità: ogni ordinativo la vincola all’esecuzione secondo i termini concordati.

Questo obbligo va però letto insieme al meccanismo di revisione dei prezzi e alla tutela dell’equilibrio contrattuale. Il comma 5-bis dell’art. 59 prevede infatti che, quando in fase di stipula o di esecuzione dei contratti attuativi non sia possibile preservare l’equilibrio del contratto né ripristinarlo mediante una rinegoziazione secondo oggettiva buona fede (art. 12, comma 1, lett. b), le parti possano rispettivamente non procedere alla stipula oppure invocare la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta (fermo restando quanto previsto dall’art. 122, comma 5). È una tutela importante a fronte di rincari significativi dei costi di materiali e manodopera.

6. Quante tipologie di accordi quadro esistono?

La prima distinzione riguarda il numero di operatori. Nell’accordo quadro con un solo operatore, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni già fissate; la stazione appaltante può solo chiedere per iscritto all’operatore di completare l’offerta, se necessario (art. 59, comma 3).

Nell’accordo quadro con più operatori, l’esecuzione segue una delle tre modalità previste dal comma 4:

• a) senza riaprire il confronto competitivo, quando l’accordo contiene già tutti i termini della prestazione e i criteri oggettivi per individuare l’operatore che la eseguirà (con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione);
• b) riaprendo il confronto competitivo tra gli operatori parti dell’accordo, quando non tutti i termini che disciplinano la prestazione sono predefiniti;
• c) in modalità mista, in parte con e in parte senza riapertura del confronto, se questa possibilità è stata stabilita nei documenti di gara secondo criteri oggettivi.

Gli eventuali confronti competitivi si svolgono sulle stesse condizioni applicate all’aggiudicazione dell’accordo — se necessario precisandole — con consultazione scritta degli operatori in grado di eseguire la prestazione e aggiudicazione all’offerta migliore secondo i criteri fissati nei documenti di gara (art. 59, comma 5).

7. Quali prestazioni possono essere incluse in un accordo quadro?

Un accordo quadro può riguardare lavori, servizi e forniture. Non esistono restrizioni specifiche sull’oggetto, purché le prestazioni siano definite con chiarezza dalla stazione appaltante. Lo strumento è particolarmente utile per esigenze consolidate e ripetitive nel tempo, il cui numero e momento di realizzazione non sono noti in anticipo.

Può essere utilizzato anche per servizi di natura intellettuale, come la progettazione, purché riconducibili a elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali la stazione appaltante non possa predeterminare con certezza il se, il quando e il quantum delle prestazioni.

8. L’accordo quadro si può estendere ad amministrazioni diverse?

L’accordo quadro stipulato da una stazione appaltante con un contraente vincola, di norma, la sola stazione firmataria. Tuttavia i suoi benefici possono estendersi anche ad altre amministrazioni, a condizione che queste abbiano previamente aderito all’accordo.

Per garantire tale estensione è indispensabile che le amministrazioni beneficiarie siano chiaramente identificate nell’accordo quadro o in un documento allegato al capitolato d’oneri, già negli atti della procedura di gara. In assenza di tale previsione, l’accordo non potrà produrre effetti verso amministrazioni diverse da quella stipulante.

9. Gli elementi essenziali dell’accordo quadro

L’accordo quadro deve includere tutti gli elementi essenziali a garantire chiarezza sugli obblighi che ne derivano: l’identità della stazione appaltante e degli eventuali altri soggetti beneficiari, l’oggetto dell’accordo con la precisa descrizione di lavori, servizi o forniture e le relative specifiche tecniche.

Devono inoltre essere indicati la durata, il valore complessivo, la quantità massima delle prestazioni, i termini di consegna, i prezzi, le modalità di esecuzione e — negli accordi con più operatori — i criteri oggettivi per la loro selezione. È proprio su questi elementi che si gioca la legittimità dell’accordo: un atto redatto in modo impreciso o incompleto è la prima causa di contenzioso.

10. Affidamento diretto e principio di rotazione

Secondo ANAC, nessuna disposizione del d.lgs. 36/2023 vieta il ricorso all’affidamento diretto di un accordo quadro il cui valore complessivo stimato sia inferiore a 150.000 euro per i lavori e a 140.000 euro per i servizi e le forniture (art. 50, comma 1).

Quanto al principio di rotazione, esso non trova applicazione nei contratti attuativi dell’accordo quadro: l’impresa aggiudicataria potrà ricevere più ordinativi, anche consecutivi, senza necessità di alternanza tra operatori. L’esclusione si giustifica con la natura stessa dell’accordo quadro, che presuppone un’unica procedura di gara iniziale alla quale seguono contratti attuativi da essa legittimati.

11. Come ti aiutiamo: redazione e razionalizzazione degli accordi quadro

Alle stazioni appaltanti, agli enti e alle società pubbliche lo Studio Legale Calzoni offre supporto nella redazione degli atti di gara dell’accordo quadro — definizione del fabbisogno e del valore massimo, scelta tra operatore unico o plurimo, criteri oggettivi di selezione, clausole di revisione prezzi e durata — in un’ottica di razionalizzazione della spesa e di piena legittimità, così da ridurre il rischio di contenzioso.

Alle imprese che partecipano o sono aggiudicatarie offriamo assistenza nella valutazione degli obblighi assunti, nella gestione degli ordinativi, nella rinegoziazione delle condizioni in caso di squilibrio sopravvenuto e, ove necessario, nel ricorso al TAR contro esclusioni o criticità della procedura.

12. In conclusione

L’accordo quadro è uno strumento strategico per la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure di gara: offre un modello contrattuale flessibile, efficiente e adattabile a fabbisogni ripetitivi o programmabili nel tempo. Proprio perché tutto si gioca sulla qualità degli atti, conviene curarne la redazione fin dall’origine, con il supporto di un avvocato esperto in appalti pubblici. Per un’analisi del tuo caso o per la predisposizione degli atti, puoi richiedere una consulenza.

Domande frequenti

Quanto dura un accordo quadro? Di norma non più di quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati in ragione dell’oggetto (art. 59, comma 1, d.lgs. 36/2023). I singoli contratti attuativi possono proseguire oltre, se avviati durante la vigenza dell’accordo.

La stazione appaltante è obbligata a spendere tutto il valore dell’accordo quadro? No. Il valore stimato dell’intera operazione è un tetto massimo, non un impegno: l’amministrazione attiva i contratti attuativi solo in base alle reali esigenze.

Si applica il principio di rotazione agli ordinativi dell’accordo quadro? No. La rotazione non si applica ai contratti attuativi: l’aggiudicatario può ricevere più ordinativi anche consecutivi.

Si può affidare direttamente un accordo quadro? Secondo ANAC sì, quando il valore stimato è inferiore alle soglie dell’affidamento diretto (150.000 euro per i lavori, 140.000 euro per servizi e forniture, art. 50 d.lgs. 36/2023).

Che differenza c’è tra accordo quadro e contratto d’appalto ordinario? Il contratto d’appalto comporta un impegno immediato e definito di spesa; l’accordo quadro è una cornice che fissa le condizioni di affidamenti futuri ed eventuali, attivati di volta in volta tramite ordinativi.

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