Ricorso al TAR: quando si fa, entro quando, come funziona

Con il ricorso al TAR si può chiedere al giudice amministrativo di annullare un provvedimento illegittimo, condannare la PA al risarcimento del danno o ordinarle di adottare un atto dovuto. Termini, procedura, durata, sospensiva e difesa per imprese, cittadini e pubbliche amministrazioni.

In sintesi. Con il ricorso al TAR si può chiedere al giudice amministrativo di annullare un provvedimento illegittimo, condannare la PA al risarcimento del danno o ordinarle di adottare un atto dovuto. Il termine è di 60 giorni dalla notifica, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento (art. 41, comma 2, d.lgs. 104/2010), che scendono a 30 giorni negli appalti e in altri riti speciali. Il termine è perentorio: scaduto, l’atto diventa inoppugnabile. Una sentenza arriva, in media, in 12-24 mesi, ma è possibile chiedere una sospensiva in poche settimane. Per agire serve un avvocato amministrativista.

1. Cos’è il ricorso al TAR e cosa si può ottenere

Il ricorso al TAR è lo strumento con cui si contesta davanti al giudice amministrativo un provvedimento della pubblica amministrazione ritenuto illegittimo — un diniego, un’esclusione da una gara o da un concorso, una sanzione, un’ordinanza — oppure il silenzio dell’amministrazione che non risponde. È disciplinato dal Codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104).

Con un ricorso al TAR si possono perseguire tre obiettivi, anche insieme:

1. l’annullamento del provvedimento ritenuto illegittimo. È l’obiettivo di gran lunga più frequente: se il ricorso è accolto, l’atto è come se non fosse mai esistito;
2. il risarcimento del danno subito a causa dell’esercizio illegittimo del potere amministrativo. La domanda può accompagnare quella di annullamento oppure, in casi più limitati, essere proposta da sola;
3. l’ordine alla PA di provvedere, quando l’amministrazione non risponde a un’istanza: il giudice le assegna un termine e, se resta inerte, nomina un commissario che provvede al suo posto.

A questi si affianca la possibilità di chiedere subito una misura cautelare che sospenda gli effetti del provvedimento impugnato fino alla sentenza: senza, l’atto continua a produrre effetti per tutta la durata del giudizio.

2. Entro quando si propone: il termine di 60 giorni (e i 30 giorni negli appalti)

Il ricorso al TAR deve essere proposto entro termini precisi, fissati dalla legge. Sono termini perentori (art. 29 c.p.a.): una volta scaduti il ricorso non è più proponibile e il provvedimento diventa definitivo e inoppugnabile, anche quando l’illegittimità è palese. Non c’è più alcun giudice che possa annullarlo.

Il termine ordinario è di 60 giorni (art. 41, comma 2, d.lgs. 104/2010): chi ritiene di essere stato leso da un provvedimento amministrativo deve proporre il ricorso al TAR entro sessanta giorni. Vale per la generalità dei provvedimenti — dinieghi, esclusioni da concorsi, sanzioni, ordinanze, titoli edilizi, provvedimenti disciplinari.

In alcune materie, però, il legislatore ha dimezzato il termine a 30 giorni per assicurare una definizione rapida del contenzioso. È il caso, in particolare:

• degli appalti pubblici e delle concessioni (art. 120 c.p.a.: esclusioni, ammissioni, aggiudicazioni e altri atti delle procedure di affidamento);
• dell’accesso agli atti (art. 116 c.p.a.);
• del contenzioso elettorale, dove di norma si ricorre entro 30 giorni dalla proclamazione degli eletti.

In senso opposto fa eccezione il ricorso contro il silenzio dell’amministrazione: lì il termine è di un anno dalla scadenza del termine per provvedere (art. 117 c.p.a.).

2.1 Tabella riepilogativa dei termini

I termini sono aumentati di 30 giorni se le parti risiedono in altro Stato europeo, di 90 giorni se risiedono fuori dall’Europa (art. 41, comma 5, c.p.a.).

3. Come si calcola il termine per fare ricorso al TAR

Sapere che i giorni sono sessanta non basta: quasi tutti gli errori nascono dal giorno da cui il termine comincia a decorrere. Il termine parte dal primo dei seguenti eventi:

• la notifica dell’atto;
• la comunicazione del provvedimento (per esempio via PEC);
• la piena conoscenza, anche informale purché certa, del contenuto dell’atto;
• per gli atti soggetti a pubblicazione (per esempio all’albo pretorio), dal giorno in cui scade il termine di pubblicazione previsto dalla legge.

Negli appalti la regola è più specifica: i 30 giorni decorrono dalla ricezione della comunicazione dell’aggiudicazione o dal momento in cui gli atti di gara sono messi a disposizione, mentre per i bandi e gli avvisi autonomamente lesivi decorrono dalla loro pubblicazione (art. 120, comma 2, c.p.a.).

Su questa base intervengono due regole di calcolo che spostano concretamente la scadenza. La prima è che il giorno iniziale non si conta: il termine decorre dal giorno successivo all’evento, e se la scadenza cade in un giorno festivo è prorogata al primo giorno seguente non festivo (art. 155 c.p.c., richiamato dall’art. 39 c.p.a.). La seconda è la sospensione feriale.

In concreto, i giorni compresi tra il 1° e il 31 agosto non si contano: un provvedimento comunicato il 20 luglio non va impugnato entro il 18 settembre, ma entro la metà di ottobre. La sospensione vale anche per il termine di 30 giorni degli appalti — l’unica eccezione riguarda il procedimento cautelare, cioè la richiesta di sospensiva, non il termine per notificare il ricorso.

4. Come si fa: l’atto, la notifica, il deposito

Il ricorso al TAR è un atto scritto, redatto da un avvocato amministrativista, che espone i fatti, indica i vizi del provvedimento (i cosiddetti motivi di ricorso) e formula le domande al giudice: annullamento, risarcimento, sospensiva.

Una volta redatto, il ricorso va notificato all’amministrazione che ha emesso l’atto e ad almeno uno dei controinteressati eventualmente indicati nel provvedimento (art. 41, comma 2, c.p.a.). Oggi la notifica avviene quasi sempre via PEC.

Entro 30 giorni dal perfezionamento dell’ultima notifica, il ricorso deve essere depositato telematicamente nella segreteria del TAR competente, insieme alla prova delle notifiche e ai documenti a supporto (art. 45 c.p.a.). Da quel momento il giudizio è incardinato.

Le controparti — la PA e gli eventuali controinteressati — hanno a loro volta 60 giorni dalla notifica del ricorso per costituirsi in giudizio, depositare memorie difensive e, se ne ricorrono i presupposti, proporre ricorso incidentale (art. 46 c.p.a.).

Da lì in poi si apre la fase istruttoria, con eventuali memorie, repliche e produzioni documentali nei termini di legge (art. 73 c.p.a.), fino alla discussione e alla sentenza.

5. Quanto dura un ricorso al TAR

In via ordinaria, dal deposito del ricorso alla sentenza di primo grado passano dai 12 ai 24 mesi, con variazioni significative a seconda del TAR e della materia. I riti accelerati — appalti, accesso, silenzio — sono strutturalmente più rapidi.

Nei casi di particolare urgenza è comunque possibile presentare un’istanza di prelievo, con cui si segnala al giudice l’urgenza del ricorso e lo si sollecita a fissare l’udienza a breve termine (art. 71, comma 2, c.p.a.). A seguito dell’istanza, se il contraddittorio è completo e l’istruttoria conclusa, il TAR può anche definire il giudizio in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata (art. 71-bis c.p.a.), accelerando in questo modo il processo.

Quando poi ne ricorrono le condizioni, una tutela ancora più rapida — sia pure sommaria e provvisoria — si ottiene con la domanda cautelare, di cui parliamo nel capitolo dedicato alla sospensiva.

Per i costi del ricorso al TAR — contributo unificato (da 650 €), parcella dell’avvocato (da 1.500 €), gratuito patrocinio, recupero spese in caso di vittoria — abbiamo dedicato un approfondimento separato: Quanto costa un ricorso al TAR. Tabelle per tipologia, esempi concreti per appalti, concorsi ed edilizia, e indicazioni operative per contenere o recuperare i costi sostenuti.

6. Ricorso al TAR contro il Comune

Il ricorso al TAR, il più delle volte, viene proposto contro il Comune che ha adottato un provvedimento lesivo: il privato o la società chiedono al giudice amministrativo l’annullamento dell’atto ritenuto illegittimo.

I termini per ricorrere contro un Comune sono gli stessi visti finora: 60 giorni è la regola, con le eccezioni che li riducono a 30. Va però tenuta presente una particolarità: molti atti comunali sono pubblicati all’albo pretorio, e per gli atti soggetti a pubblicazione il termine decorre dal giorno in cui scade il periodo di pubblicazione.

È bene sapere, infine, che non tutte le controversie che coinvolgono un Comune si propongono davanti al TAR. Alcune spettano ad altri giudici:

• le multe e le sanzioni del codice della strada: opposizione davanti al giudice di pace;
• i tributi locali come IMU, TARI e imposta di pubblicità: corti di giustizia tributaria;
• le controversie di lavoro dei dipendenti comunali: giudice ordinario del lavoro, con l’eccezione delle procedure concorsuali di assunzione, che restano al giudice amministrativo.

7. Sospensiva e tutela cautelare

C’è un punto che sorprende molti: presentare il ricorso al TAR non sospende, da solo, il provvedimento impugnato. Fino alla sentenza l’amministrazione può darvi esecuzione: l’esclusione dalla gara resta, la demolizione può partire, la sanzione va comunque pagata. Si rischia così di subire il danno prima ancora di sapere se l’atto era legittimo.

Proprio per questo, insieme al ricorso si può chiedere al giudice di sospendere il provvedimento in attesa della decisione. È la sospensiva, cioè la misura cautelare dell’art. 55 c.p.a.

Il giudice concede la sospensiva quando, già a un primo esame, ricorrono due condizioni:

• il ricorso appare fondato fin dalla prima lettura — è ciò che i giuristi chiamano fumus boni iuris;
• l’attesa della sentenza causerebbe un pregiudizio grave e irreparabile — il periculum in mora.

L’udienza in cui si decide sulla sospensiva si tiene in tempi rapidi, di norma nelle prime camere di consiglio dopo il deposito del ricorso, spesso a poche settimane di distanza. E quando l’urgenza è estrema, al punto da non consentire di attendere neppure quella data, l’art. 56 c.p.a. permette di chiedere al Presidente del TAR misure cautelari provvisorie con decreto monocratico, che può arrivare in pochi giorni in attesa della decisione del collegio.

8. Hai ricevuto un provvedimento o una notifica di ricorso?

Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese, privati, pubbliche amministrazioni e società pubbliche nei ricorsi davanti al TAR, sia in fase di impugnazione sia di difesa. Operiamo davanti a tutti i Tribunali Amministrativi Regionali tramite il Processo Amministrativo Telematico, senza necessità di domicili fisici.

Se hai ricevuto un provvedimento che vuoi impugnare, contattaci appena possibile: il primo elemento da verificare sono i termini, e ogni giorno guadagnato sulla scadenza è un giorno in più per impostare bene la strategia.

9. Domande frequenti sul ricorso al TAR

Quali sono i termini per il ricorso al TAR? Il termine ordinario è di 60 giorni (art. 41 c.p.a.), che scendono a 30 nei riti speciali — appalti pubblici, accesso agli atti, silenzio, materia elettorale — ed è un termine decadenziale: scaduto, il ricorso non è più ammissibile. Il punto critico, però, non è la durata ma la decorrenza: i giorni partono dal primo fra notifica, comunicazione, pubblicazione e piena conoscenza dell’atto, e stabilire quale di questi momenti si sia verificato per primo è ciò da cui dipende l’ammissibilità del ricorso.

Quali sono i tempi di un ricorso al TAR? I tempi del ricorso al TAR variano in funzione della tipologia di causa e del carico del tribunale competente. In linea generale, per arrivare a una sentenza definitiva di primo grado occorre considerare un tempo compreso tra i 12 e i 24 mesi. Nei casi di urgenza, la sospensiva cautelare consente di ottenere una prima decisione anche in poche settimane.

Cos’è la sospensiva al TAR e quali sono i suoi effetti? La sospensiva al TAR — o misura cautelare ai sensi degli artt. 55 e seguenti c.p.a. — è una decisione provvisoria con cui il giudice amministrativo sospende temporaneamente gli effetti del provvedimento impugnato in attesa della sentenza definitiva. Gli effetti della sospensiva sono concreti: il provvedimento smette di produrre effetti pratici (esclusione, demolizione, sanzione) fino alla decisione di merito. Si concede quando ricorrono congiuntamente il fumus boni iuris (apparente fondatezza del ricorso) e il periculum in mora (rischio di danno grave e irreparabile).

Il ricorso al TAR sospende automaticamente il provvedimento? No. La proposizione del ricorso non sospende l’esecuzione dell’atto impugnato. La sospensione si ottiene solo con una specifica istanza cautelare e con la decisione del giudice (art. 55 c.p.a.).

Si può fare ricorso al TAR senza avvocato? In linea generale no. Il ricorso al TAR richiede l’assistenza di un avvocato abilitato (art. 22 c.p.a.) e il difetto di assistenza tecnica determina l’inammissibilità del ricorso. Ipotesi residuali di difesa personale sono ammesse in casi limitati (ad esempio in materia di accesso agli atti), ma non riguardano la generalità dei ricorsi.

Posso chiedere il gratuito patrocinio per un ricorso al TAR? Sì. Il gratuito patrocinio per il ricorso al TAR è ammesso quando il reddito imponibile annuo del nucleo familiare non supera la soglia di legge (attualmente circa 12.838 €) e la causa non è manifestamente infondata. La domanda si presenta al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati competente.

A quale TAR mi devo rivolgere? La competenza territoriale è del TAR della regione in cui ha sede l’amministrazione che ha emesso l’atto, o nella quale si producono gli effetti diretti del provvedimento. Per atti di amministrazioni nazionali la competenza è di norma del TAR Lazio. Per i casi di incertezza sulla competenza è importante valutare la questione prima del deposito.

Posso impugnare un atto del Comune al TAR? Sì. I provvedimenti amministrativi dei Comuni (delibere, ordinanze, dinieghi, sanzioni, atti urbanistici, ordinanze di demolizione) sono impugnabili davanti al TAR della Regione in cui ha sede il Comune, entro 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza dell’atto.

Cosa succede se vinco il ricorso al TAR? La sentenza di accoglimento annulla l’atto impugnato e, se richiesto, può anche condannare l’amministrazione al risarcimento del danno (art. 30 c.p.a.). L’amministrazione è obbligata a riedificare il provvedimento secondo le indicazioni del giudice. Le spese di lite sono normalmente poste a carico della parte soccombente (art. 91 c.p.c.).

Cosa succede se perdo il ricorso al TAR? È possibile proporre appello al Consiglio di Stato entro 60 giorni dalla notifica della sentenza, o 6 mesi dalla pubblicazione se non notificata (art. 92 c.p.a.). Il TAR può anche condannare la parte soccombente alle spese del giudizio.

Ho ricevuto un ricorso al TAR come Comune o società pubblica: cosa devo fare? Anzitutto verificare i termini di costituzione in giudizio (entro 60 giorni dalla notifica). Va effettuata una rapida valutazione tecnica dell’atto impugnato per decidere se difenderlo, intervenire in autotutela o cercare una soluzione transattiva (ove ammessa). Lo Studio assiste l’ente in tutte queste fasi, dal primo esame del ricorso al deposito di memorie e controdeduzioni, fino alla discussione in udienza.

Il ricorso al TAR si può fare anche contro il silenzio della PA? Sì. L’art. 117 c.p.a. disciplina il ricorso contro il silenzio dell’amministrazione, proponibile entro un anno dalla scadenza del termine entro cui la PA avrebbe dovuto provvedere. Il giudice può ordinare alla PA di emettere il provvedimento.

Cosa cambia tra ricorso al TAR e ricorso straordinario al Capo dello Stato? Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio alternativo al TAR, con termine di 120 giorni (anziché 60). Non è cumulabile con il ricorso al TAR. La decisione è presa dal Consiglio di Stato in sede consultiva ed è oggi vincolante, ma i tempi sono in genere lunghi.

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