Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici: doveri, sanzioni e codici integrativi
Quali doveri impone il codice di comportamento, chi è tenuto a rispettarlo oltre ai dipendenti, che differenza c'è con il codice disciplinare e quali sanzioni può comportare la violazione.
In breve — Il codice di comportamento è la fonte che traduce in doveri concreti l’obbligo di imparzialità del dipendente pubblico. È contenuto nel d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni e, per quanto compatibile, a consulenti, collaboratori e imprese fornitrici. Fissa i doveri minimi — regali, conflitto di interessi, astensione, rapporti con il pubblico, uso dei social — che ogni amministrazione integra con un proprio codice. La violazione è illecito disciplinare e, nei casi più gravi, può arrivare al licenziamento.
1. Che cos’è il codice di comportamento dei dipendenti pubblici
Il codice di comportamento è l’insieme delle regole adottate per assicurare la qualità dei servizi, prevenire la corruzione e dare contenuto ai doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo dell’interesse pubblico. Adottato in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nella versione riscritta dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 definisce le regole minime che ogni dipendente pubblico è tenuto a rispettare a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione.
La norma · Art. 1, d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62
Il presente codice di comportamento, di seguito denominato «Codice», definisce, ai fini dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare. Le previsioni del presente Codice sono integrate e specificate dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell'articolo 54, comma 5, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001.
La parola che orienta la lettura di tutto il decreto è «minimi»: il d.P.R. 62/2013 fissa una soglia, non il perimetro completo dei doveri, e ogni amministrazione è tenuta ad andare oltre con un proprio codice. Pur trattandosi di regole minime, però, la loro violazione produce conseguenze giuridiche precise: il d.P.R. 62/2013 è un regolamento, non una carta di valori.
2. A chi si applica il codice di comportamento
Il codice si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni elencate all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001: le amministrazioni dello Stato, le scuole di ogni ordine e grado, le Regioni, le Province, i Comuni, le università, le aziende del servizio sanitario nazionale, le camere di commercio e gli enti pubblici non economici. La condizione è che il rapporto di lavoro sia contrattualizzato.
La norma · Art. 2, comma 1, d.P.R. 62/2013
Il presente codice si applica ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il cui rapporto di lavoro è disciplinato in base all'articolo 2, commi 2 e 3, del medesimo decreto.
Gli obblighi di condotta, però, non si fermano a chi è dipendente. Il codice va esteso a consulenti e collaboratori con qualsiasi tipo di incarico, ai titolari di incarichi negli uffici di diretta collaborazione degli organi politici e ai collaboratori delle imprese che forniscono beni, servizi e opere all’amministrazione.
La norma · Art. 2, comma 3, d.P.R. 62/2013
Le pubbliche amministrazioni […] estendono, per quanto compatibili, gli obblighi di condotta previsti dal presente codice a tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché nei confronti dei collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione. A tale fine, negli atti di incarico o nei contratti di acquisizioni delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi, le amministrazioni inseriscono apposite disposizioni o clausole di risoluzione o decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi derivanti dal presente codice.
L’estensione non opera però da sola: passa dal contratto. La norma impone all’amministrazione di inserire negli atti di incarico e nei contratti clausole di risoluzione o di decadenza per il caso di violazione, ed è quello lo strumento con cui gli obblighi diventano esigibili verso soggetti che non hanno un rapporto di lavoro con l’ente.
Per l’impresa la conseguenza è concreta: il comportamento di un proprio collaboratore può far venir meno il contratto in corso. È una clausola da leggere prima di firmare — e, sul versante opposto, da scrivere con cura, perché una formulazione generica ne rende difficile l’applicazione quando serve davvero.
3. Quali doveri prevede il codice
Il corpo del decreto elenca i doveri articolo per articolo, dai principi generali dell’art. 3 fino ai contratti dell’art. 14. Vale la pena leggerli nel testo, perché sono scritti in modo puntuale; qui basta la mappa.
| Articolo | Dovere | In sintesi |
|---|---|---|
| Art. 3 | Principi generali | Rispetto della Costituzione, servizio esclusivo dell’interesse pubblico, correttezza e imparzialità nell’uso delle risorse dell’ufficio |
| Art. 4 | Regali, compensi e altre utilità | Divieto di chiedere o accettare regali, salvo quelli d’uso di modico valore; divieto di incarichi da privati con interessi nell’ufficio |
| Art. 5 | Partecipazione ad associazioni | Obbligo di comunicare l’adesione ad associazioni i cui ambiti di interesse interferiscono con l’attività dell’ufficio |
| Art. 6 | Comunicazione degli interessi finanziari | Dichiarazione dei rapporti di collaborazione e delle partecipazioni che possono incidere sulle decisioni dell’ufficio |
| Art. 7 | Obbligo di astensione | Divieto di partecipare a decisioni che coinvolgono interessi propri, di familiari, conviventi o soggetti con cui vi siano rapporti qualificati |
| Art. 8 | Prevenzione della corruzione | Rispetto delle misure del piano di prevenzione e collaborazione con il responsabile |
| Art. 9 | Trasparenza e tracciabilità | Adempimento degli obblighi di trasparenza e supporto documentale dei processi decisionali |
| Art. 10 | Comportamento nei rapporti privati | Divieto di sfruttare la posizione ricoperta nei rapporti extra-lavorativi |
| Art. 11 | Comportamento in servizio | Diligenza nell’uso dei permessi, del materiale e delle risorse dell’amministrazione |
| Art. 12 | Rapporti con il pubblico | Cortesia, chiarezza delle comunicazioni e rispetto degli standard di qualità del servizio |
| Art. 13 | Disposizioni particolari per i dirigenti | Obblighi di dichiarazione patrimoniale e di partecipazioni, vigilanza sui dipendenti, gestione del personale |
| Art. 14 | Contratti e altri atti negoziali | Limiti e obblighi di comunicazione nei rapporti negoziali con imprese che contrattano con l’amministrazione |
La norma · Art. 4, comma 5, d.P.R. 62/2013
Ai fini del presente articolo, per regali o altre utilità di modico valore si intendono quelle di valore non superiore, in via orientativa, a 150 euro, anche sotto forma di sconto. I codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni possono prevedere limiti inferiori, anche fino all'esclusione della possibilità di riceverli, in relazione alle caratteristiche dell'ente e alla tipologia delle mansioni.
La soglia dei 150 euro è la disposizione più citata del codice e anche la più fraintesa. Non è un importo entro il quale il regalo è sempre lecito: è un criterio orientativo che vale per i doni d’uso, occasionali, nell’ambito delle normali relazioni di cortesia. Nessuna soglia rende accettabile un’utilità chiesta o ricevuta come corrispettivo di un atto d’ufficio, o proveniente da chi ha interessi in una decisione dell’ufficio. E il singolo ente può abbassare il limite fino ad azzerarlo.
4. L’utilizzo delle tecnologie informatiche
Il d.P.R. 13 giugno 2023, n. 81 ha inserito nel codice due articoli che disciplinano comportamenti quotidiani fino ad allora privi di regole scritte. Il primo, l’art. 11-bis, riguarda gli strumenti informatici dell’ufficio e detta anzitutto i doveri del dipendente.
La norma · Art. 11-bis, commi 2-5, d.P.R. 62/2013
L'utilizzo di account istituzionali è consentito per i soli fini connessi all'attività lavorativa o ad essa riconducibili e non può in alcun modo compromettere la sicurezza o la reputazione dell'amministrazione. L'utilizzo di caselle di posta elettroniche personali è di norma evitato per attività o comunicazioni afferenti il servizio, salvi i casi di forza maggiore […]. Il dipendente è responsabile del contenuto dei messaggi inviati. […] Ciascun messaggio in uscita deve consentire l'identificazione del dipendente mittente e deve indicare un recapito istituzionale al quale il medesimo è reperibile. Al dipendente è consentito l'utilizzo degli strumenti informatici forniti dall'amministrazione per poter assolvere alle incombenze personali senza doversi allontanare dalla sede di servizio, purché l'attività sia contenuta in tempi ristretti e senza alcun pregiudizio per i compiti istituzionali. È vietato l'invio di messaggi di posta elettronica, all'interno o all'esterno dell'amministrazione, che siano oltraggiosi, discriminatori o che possano essere in qualunque modo fonte di responsabilità dell'amministrazione.
L’account istituzionale è riservato all’attività lavorativa e la posta personale va di norma evitata per le comunicazioni di servizio: è la disposizione che rende irregolare l’abitudine, ancora diffusa, di trattare pratiche d’ufficio dalla casella privata. Del contenuto dei messaggi risponde chi li invia, e ogni comunicazione in uscita deve permettere di identificare il mittente e indicare un recapito istituzionale.
Due previsioni completano il quadro e vale la pena conoscerle, perché vanno in direzioni opposte. Il comma 4 consente l’uso degli strumenti dell’amministrazione per incombenze personali, purché contenuto in tempi ristretti e senza pregiudizio per i compiti d’ufficio: l’uso privato non è dunque vietato in sé. Il comma 5 vieta invece l’invio di messaggi oltraggiosi o discriminatori, dentro o fuori l’amministrazione, e più in generale di quelli che possano esporre l’ente a responsabilità.
Solo dopo aver fissato i doveri del dipendente l’articolo riconosce all’amministrazione un potere di controllo.
La norma · Art. 11-bis, comma 1, d.P.R. 62/2013
L'amministrazione, attraverso i propri responsabili di struttura, ha facoltà di svolgere gli accertamenti necessari e adottare ogni misura atta a garantire la sicurezza e la protezione dei sistemi informatici, delle informazioni e dei dati. Le modalità di svolgimento di tali accertamenti sono stabilite mediante linee guida adottate dall'Agenzia per l'Italia Digitale, sentito il Garante per la protezione dei dati personali. In caso di uso di dispositivi elettronici personali, trova applicazione l'articolo 12, comma 3-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.
Il potere di accertamento non è però incondizionato: le modalità sono rimesse a linee guida dell’Agenzia per l’Italia Digitale, da adottare sentito il Garante per la protezione dei dati personali. Finché quel perimetro non è definito, l’amministrazione che voglia verificare l’uso dei propri sistemi deve muoversi entro i limiti che valgono comunque per ogni controllo sul lavoro: il divieto di controlli a distanza dell’art. 4 dello Statuto dei lavoratori, i principi di necessità, proporzionalità e trasparenza in materia di dati personali, e una disciplina interna resa nota ai dipendenti. Se poi il dipendente utilizza un proprio dispositivo, si applicano le regole del codice dell’amministrazione digitale.
5. L’utilizzo dei mezzi di informazione e dei social media
Il secondo articolo introdotto nel 2023, l’art. 11-ter, riguarda ciò che il dipendente pubblico scrive online, compreso quanto pubblica sui propri profili personali e fuori dall’orario di servizio.
La norma · Art. 11-ter, commi 1-3, d.P.R. 62/2013
Nell'utilizzo dei propri account di social media, il dipendente utilizza ogni cautela affinché le proprie opinioni o i propri giudizi su eventi, cose o persone, non siano in alcun modo attribuibili direttamente alla pubblica amministrazione di appartenenza. In ogni caso il dipendente è tenuto ad astenersi da qualsiasi intervento o commento che possa nuocere al prestigio, al decoro o all'immagine dell'amministrazione di appartenenza o della pubblica amministrazione in generale. Al fine di garantirne i necessari profili di riservatezza le comunicazioni, afferenti direttamente o indirettamente il servizio non si svolgono, di norma, attraverso conversazioni pubbliche mediante l'utilizzo di piattaforme digitali o social media. Sono escluse da tale limitazione le attività o le comunicazioni per le quali l'utilizzo dei social media risponde ad una esigenza di carattere istituzionale.
La norma non vieta al dipendente di avere opinioni né di esprimerle: gli chiede di non farle apparire come posizioni dell’amministrazione e di non danneggiarne l’immagine. Le comunicazioni di servizio, invece, non si svolgono in conversazioni pubbliche sulle piattaforme digitali, salvo quando l’uso del social risponde a un’esigenza istituzionale. Il comma 5 aggiunge un divieto autonomo: il dipendente non può divulgare documenti, anche istruttori, e informazioni di cui disponga per ragioni estranee al rapporto di lavoro.
Il confine fra critica lecita e pregiudizio all’immagine resta però mobile, e per questo il comma 4 consente a ogni amministrazione di dotarsi di una social media policy che individui le condotte vietate, graduandole in base al livello gerarchico e di responsabilità. Dove la policy manca, la condotta si giudica su una clausola generale, con l’incertezza che ne deriva per il dipendente e per l’ufficio procedimenti disciplinari.
6. Codice di comportamento, codice disciplinare e codice etico
Sono tre documenti che vengono confusi di continuo, ma svolgono funzioni diverse: uno stabilisce i doveri, uno le sanzioni, il terzo enuncia valori senza forza vincolante propria.
| Codice di comportamento | Codice disciplinare | Codice etico | |
|---|---|---|---|
| Che cos’è | L’insieme dei doveri di condotta del dipendente pubblico | L’elenco delle infrazioni e delle sanzioni applicabili | Un documento che enuncia i valori a cui l’organizzazione si ispira |
| Dove si trova | d.P.R. 62/2013 e codice adottato da ciascuna amministrazione | Legge e contratti collettivi di comparto | Atto interno, volontario (nel privato spesso parte del modello 231) |
| È obbligatorio? | Sì, è un regolamento | Sì | No, salvo che una norma o un contratto lo richiedano |
| Cosa comporta la violazione | Illecito disciplinare, oltre alle eventuali responsabilità penale, civile e contabile | L’applicazione della sanzione, all’esito del procedimento disciplinare | Nessuna sanzione in sé: le conseguenze discendono dall’atto che lo richiama |
I primi due si tengono insieme così: la violazione del codice di comportamento è un comportamento contrario ai doveri d’ufficio, e viene sanzionata secondo le previsioni del codice disciplinare, all’esito del procedimento. Il codice etico si muove invece su un piano diverso — quello dell’adesione volontaria a un insieme di valori — e nella pubblica amministrazione è oggi in larga parte assorbito proprio dal codice di comportamento.
7. Il codice integrativo di ogni amministrazione
Il d.P.R. 62/2013 non esaurisce la disciplina. Ogni pubblica amministrazione deve adottare un proprio codice di comportamento, che integra e specifica quello nazionale in relazione alla sua organizzazione e ai rischi delle sue attività: lo impone l’art. 54, comma 5, del d.lgs. 165/2001, e l’art. 1 del decreto lo dà per presupposto quando parla di previsioni «integrate e specificate».
La procedura non è libera. Il codice va definito con procedura aperta alla partecipazione, cioè con una consultazione che consenta a dipendenti, organizzazioni sindacali e portatori di interessi esterni di far pervenire osservazioni, e previo parere obbligatorio dell’organismo indipendente di valutazione. Secondo le linee guida adottate dall’ANAC con delibera n. 177 del 19 febbraio 2020, la proposta è curata dal responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che ne segue poi la diffusione e il monitoraggio annuale. Il codice va pubblicato sul sito istituzionale, nella sezione «Amministrazione trasparente», e consegnato ai dipendenti con le stesse modalità previste per quello nazionale.
Un codice integrativo che si limiti a riprodurre il testo del d.P.R. 62/2013 non assolve l’obbligo: la sua funzione è calare i doveri generali sulle situazioni concrete dell’ente — quali regali sono ammessi in quel contesto e con quale soglia, quali incarichi esterni vanno autorizzati, come si gestiscono i rapporti con utenti e fornitori, quale social media policy si applica. È anche il documento su cui si misura la responsabilità dell’ente quando una condotta va poi contestata: una previsione generica regge poco nel procedimento disciplinare e ancora meno davanti al giudice.
8. Cosa comporta la violazione del codice
La violazione degli obblighi del codice integra un comportamento contrario ai doveri d’ufficio ed è fonte di responsabilità disciplinare, accertata all’esito del procedimento e nel rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità. Le sanzioni non sono quindi predeterminate dal codice: sono quelle previste dalla legge e dai contratti collettivi, commisurate alla gravità della condotta.
La norma · Art. 16, commi 1 e 2, d.P.R. 62/2013
La violazione degli obblighi previsti dal presente Codice integra comportamenti contrari ai doveri d'ufficio. Ferme restando le ipotesi in cui la violazione delle disposizioni contenute nel presente Codice, nonché dei doveri e degli obblighi previsti dal piano di prevenzione della corruzione, dà luogo anche a responsabilità penale, civile, amministrativa o contabile del pubblico dipendente, essa è fonte di responsabilità disciplinare accertata all'esito del procedimento disciplinare, nel rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni. […] Le sanzioni applicabili sono quelle previste dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi, incluse quelle espulsive che possono essere applicate esclusivamente nei casi, da valutare in relazione alla gravità, di violazione delle disposizioni di cui agli articoli 4, qualora concorrano la non modicità del valore del regalo o delle altre utilità e l'immediata correlazione di questi ultimi con il compimento di un atto o di un'attività tipici dell'ufficio, 5, comma 2, 14, comma 2, primo periodo.
Le sanzioni espulsive, però, non conseguono a qualunque violazione: il codice le circoscrive a ipotesi determinate, da valutare comunque in relazione alla gravità del fatto. Sono tre.
- I regali e le altre utilità, ma solo quando concorrono due elementi: il valore non modico e l’immediata correlazione con il compimento di un atto tipico dell’ufficio.
- L’omessa comunicazione dell’adesione ad associazioni i cui ambiti di interesse interferiscono con l’attività dell’ufficio.
- La violazione dei doveri in materia di conclusione di contratti per conto dell’amministrazione.
Le stesse sanzioni possono essere applicate in caso di recidiva negli illeciti relativi agli incarichi di collaborazione da privati interessati, alla comunicazione degli interessi finanziari — esclusi però i conflitti meramente potenziali — e agli obblighi di dichiarazione dei dirigenti.
Resta fermo, su un piano diverso, il licenziamento senza preavviso nei casi già previsti dalla legge e dai contratti collettivi. E resta ferma la possibile concorrenza di responsabilità penale, civile e contabile: lo stesso fatto può integrare un illecito disciplinare, un danno erariale e un reato, e i tre giudizi corrono su binari autonomi.
9. Chi vigila sull’applicazione del codice
Sull’applicazione del codice non vigila un organo solo: la legge distribuisce il compito fra chi dirige le strutture, chi conduce i procedimenti disciplinari e chi presidia la prevenzione della corruzione.
La norma · Art. 15, comma 1, d.P.R. 62/2013
Ai sensi dell'articolo 54, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, vigilano sull'applicazione del presente Codice e dei codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni, i dirigenti responsabili di ciascuna struttura, le strutture di controllo interno e gli uffici etici e di disciplina.
Il primo controllo spetta ai dirigenti, dentro la propria struttura, ed è quello che nella pratica funziona meno, perché coincide con il rapporto quotidiano di lavoro. L’ufficio procedimenti disciplinari cura l’aggiornamento del codice dell’ente, esamina le segnalazioni di violazione e raccoglie le condotte illecite accertate; prima di attivare il procedimento può chiedere all’ANAC un parere facoltativo. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza cura invece la diffusione del codice, il monitoraggio annuale sulla sua attuazione, la pubblicazione dei risultati sul sito istituzionale e la comunicazione all’Autorità.
Il codice impone infine la formazione, e non in termini generici: cicli formativi sull’etica pubblica e sul comportamento etico, obbligatori all’assunzione, in caso di passaggio a ruoli o funzioni superiori e in caso di trasferimento, con durata e intensità proporzionate al grado di responsabilità.
10. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
Lo Studio assiste nella predisposizione e nell’aggiornamento dei codici di comportamento delle amministrazioni e degli enti a controllo pubblico: la consultazione aperta, il parere dell’organismo indipendente di valutazione, la redazione delle previsioni che calano i doveri generali sull’organizzazione dell’ente e degli strumenti che li rendono applicabili — modelli di dichiarazione, social media policy, clausole da inserire negli atti di incarico e nei contratti di fornitura.
L’assistenza prosegue nella fase applicativa e in quella contenziosa: la qualificazione della singola condotta, il procedimento disciplinare, i rapporti con l’ufficio procedimenti disciplinari e con il responsabile della prevenzione della corruzione, fino al giudizio, oltre alla formazione del personale sui doveri del codice.
Il testo integrale e aggiornato è consultabile nella nostra sezione dedicata al d.P.R. 62/2013; sul tema che in questa materia genera più contenzioso è disponibile l’approfondimento sul conflitto di interessi nella pubblica amministrazione.
Domande frequenti
Quando viene consegnato il codice di comportamento al dipendente? Contestualmente alla sottoscrizione del contratto di lavoro o, in mancanza, all’atto di conferimento dell’incarico: l’art. 17 impone all’amministrazione di consegnare e far sottoscrivere ai nuovi assunti copia del codice.
Dove viene pubblicato il codice di comportamento? Sul sito internet istituzionale e nella rete intranet dell’amministrazione, con trasmissione via e-mail a dipendenti, consulenti, collaboratori e collaboratori delle imprese fornitrici. Le stesse modalità valgono per il codice adottato dal singolo ente.
Quale articolo disciplina l’obbligo di astensione? L’art. 7 del d.P.R. 62/2013, che elenca le situazioni — interessi propri, del coniuge, dei conviventi, dei parenti e affini entro il secondo grado, frequentazione abituale, causa pendente, grave inimicizia, rapporti di credito o debito significativi, cariche in enti e società — in presenza delle quali il dipendente deve astenersi. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza.
Che differenza c’è fra codice di comportamento e codice disciplinare? Il codice di comportamento definisce i doveri del dipendente; il codice disciplinare, contenuto nella legge e nei contratti collettivi, individua le infrazioni e le sanzioni. La violazione del primo è accertata e sanzionata secondo il secondo.
Il codice di comportamento si applica anche ai fornitori della pubblica amministrazione? Gli obblighi di condotta sono estesi, per quanto compatibili, ai collaboratori delle imprese che forniscono beni, servizi e opere all’amministrazione. Negli atti di incarico e nei contratti devono essere inserite clausole di risoluzione o decadenza per il caso di violazione.
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