Il conflitto di interessi nella pubblica amministrazione: quando c'è, chi deve astenersi, cosa si rischia

Che cos'è davvero un conflitto di interessi, dove è disciplinato, chi deve dichiararlo e astenersi, come si prova negli appalti e quali conseguenze restano dopo l'abrogazione dell'abuso d'ufficio.

In breve — Il conflitto di interessi è la situazione in cui chi deve curare un interesse pubblico ha, allo stesso tempo, un interesse personale che potrebbe influenzarlo. Non è un comportamento scorretto: è una posizione, e sussiste anche se nessuno ha ancora fatto nulla di male. Chi vi si trova ha due obblighi — comunicarlo e astenersi — previsti dall’art. 6-bis della legge 241/1990, dal codice di comportamento e, per le gare, dall’art. 16 del d.lgs. 36/2023. Dal 2024 il conflitto non dichiarato non è più un reato di abuso d’ufficio, ma resta rilevante sul piano dell’atto, disciplinare ed erariale.

1. Che cos’è il conflitto di interessi

Si ha conflitto di interessi quando chi deve assumere una decisione imparziale ha, anche solo potenzialmente, un interesse privato in contrasto con l’interesse pubblico che è chiamato a curare. L’interesse rilevante può essere economico o patrimoniale, ma anche soltanto personale: un rapporto di parentela, una frequentazione abituale, una causa pendente, una grave inimicizia.

Chi si trova in questa situazione deve astenersi da qualunque decisione sul procedimento e informarne l’amministrazione di appartenenza. Se non lo fa, l’atto che ne deriva è illegittimo, ed è ininfluente che il funzionario abbia poi deciso in modo imparziale o che manchi la prova di un condizionamento effettivo: l’obbligo è violato per il solo fatto di non essersi astenuti.

2. Un conflitto atipico, e le situazioni tipizzate

Il conflitto di interessi è, in linea generale, atipico: il legislatore non descrive quali situazioni siano in contrasto con l’interesse pubblico, ma si limita a imporre l’astensione a chi vi si trovi. La norma che lo dice è l’art. 6-bis della legge sul procedimento amministrativo, dettato a tutela dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione.

A questa clausola generale il legislatore ha affiancato nel tempo ipotesi tipizzate, in cui indica esattamente quando il dipendente deve astenersi. È il caso dell’art. 7 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici, che elenca una per una le situazioni rilevanti.

L’elenco è dettagliato, ma si chiude con una formula aperta — «gravi ragioni di convenienza» — che riporta dentro anche ciò che le voci precedenti non prevedono. E affida la decisione sull’astensione non all’interessato, ma al responsabile dell’ufficio di appartenenza.

3. Conflitto occasionale e conflitto strutturale

Di regola il conflitto è occasionale: riguarda un singolo procedimento, il funzionario si astiene da quella pratica e non dalle altre, e chiusa la pratica la questione è esaurita. Il funzionario che deve istruire la pratica di un’associazione in cui siede un familiare si astiene da quella pratica: continua a occuparsi di tutte le altre. Il legislatore ha però introdotto anche ipotesi di conflitto strutturale, permanente e generalizzato: non si esaurisce in un procedimento, ma accompagna la persona per un determinato periodo di tempo, impedendole di assumere una carica o un incarico. Chi ha diretto per anni una società affidataria non ha un problema con questo o quel provvedimento: lo avrebbe con tutti quelli che riguardano quel settore, e per questo la legge gli impedisce di ricoprire l’incarico di controllo.

È la logica delle inconferibilità e incompatibilità del d.lgs. 39/2013, e di previsioni analoghe dettate per settori specifici: l’art. 6 del d.lgs. 201/2022, per esempio, vieta di conferire incarichi di amministrazione, di controllo societario o inerenti alla gestione del servizio a chi abbia ricoperto determinate posizioni, con un divieto che cessa decorso un anno dalla conclusione dell’incarico precedente.

Di questi istituti ci siamo occupati negli articoli sulla dichiarazione di inconferibilità e incompatibilità, su chi deve controllarne il rispetto e sul caso del consigliere comunale amministratore di una società in house.

4. Dove è disciplinato: la mappa

Nelle procedure di gara la disciplina è autonoma e più larga: riguarda chiunque intervenga «a qualsiasi titolo» nell’aggiudicazione o nell’esecuzione e possa influenzarne l’esito, e può arrivare fino all’esclusione dell’operatore economico. È una materia con regole proprie, di cui ci occupiamo in un approfondimento dedicato.

5. Cosa deve fare chi si trova in conflitto

Quello che si deve fare cambia a seconda della tipologia di conflitto.

Se il conflitto è occasionale, il dipendente deve astenersi dal prendere decisioni e darne immediata comunicazione al superiore. Spetta infatti al responsabile dell’ufficio di appartenenza risolvere la situazione, cioè individuare la soluzione che consenta di adottare comunque una decisione imparziale, di regola sostituendo chi si è astenuto. Sull’astensione, quindi, non decide l’interessato: è l’errore più diffuso.

Se il conflitto è strutturale, sul soggetto grava il divieto di assumere l’incarico o di accettare la carica. Qui l’astensione da un singolo procedimento non risolve nulla: essendo il conflitto generalizzato, riguarderebbe qualunque atto, e la legge preclude a monte la possibilità di assumere il ruolo o la carica.

In entrambi i casi chi ritiene, anche solo potenzialmente, di trovarsi in conflitto deve comunicarlo tempestivamente — e, quando il conflitto è strutturale, prima ancora di assumere l’incarico.

6. Cosa si rischia se il conflitto non viene dichiarato

L’atto adottato da chi avrebbe dovuto astenersi è illegittimo e può essere annullato. Il vizio si elimina soltanto se l’amministrazione dimostra rigorosamente che il conflitto non ne ha influenzato il contenuto (Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2022, n. 2069): un onere che si assolve con quanto è stato scritto e conservato al momento della decisione, non con una ricostruzione fatta anni dopo.

Accanto alla sorte dell’atto corre la posizione di chi non si è astenuto. La violazione degli obblighi di dichiarazione e astensione è fonte di responsabilità disciplinare, con sanzioni che nei casi più gravi arrivano al licenziamento; e se dalla situazione è derivato un danno per l’amministrazione, chi lo ha causato ne risponde davanti alla Corte dei conti.

Sul piano penale, invece, il quadro è cambiato. Dal 2024 l’abuso d’ufficio non esiste più: la legge 9 agosto 2024, n. 114 ha abrogato l’art. 323 del codice penale, e la Corte costituzionale ha respinto le questioni di legittimità sollevate contro quella scelta. Era la norma che nella pratica puniva il funzionario rimasto al proprio posto pur avendo un interesse proprio; restano i reati più gravi, dalla corruzione al traffico di influenze illecite, ma il presidio penale specifico del conflitto di interessi è venuto meno.

Il conflitto non è per questo diventato irrilevante: il suo peso si è spostato interamente sul terreno amministrativo, dove la dichiarazione, l’astensione motivata e i controlli interni sono rimasti l’unico presidio davvero operativo.

7. Come si previene il conflitto di interessi

L’ANAC raccomanda di prevedere nel piano triennale di prevenzione della corruzione una specifica procedura di rilevazione e analisi delle situazioni di conflitto, potenziale o reale, che di norma comprende:

• l’acquisizione e la conservazione delle dichiarazioni di insussistenza, al momento dell’assegnazione all’ufficio o della nomina a RUP;
• l’aggiornamento periodico di quelle dichiarazioni, con l’obbligo per il personale di comunicare tempestivamente ogni variazione;
• l’esemplificazione delle casistiche ricorrenti, come le situazioni che riguardano i componenti delle commissioni di concorso o di gara;
• l’individuazione di chi riceve e valuta le dichiarazioni, distinguendo il personale dai dirigenti, dai vertici amministrativi e politici e dai consulenti;
• moduli predisposti, per rendere semplice dichiarare in tempo;
• attività di sensibilizzazione del personale sugli obblighi della legge 241/1990 e del codice di comportamento.

Ogni ente può poi aggiungere misure sue, calibrate sulle attività che svolge: per esempio individuare in anticipo gli ambiti in cui i rapporti con soggetti privati, associazioni o organizzazioni sono più esposti al rischio.

Su questo terreno l’ANAC non accerta il singolo conflitto: fornisce indirizzi generali, mentre la verifica della sussistenza resta all’amministrazione. Poteri sanzionatori le sono attribuiti soltanto in materia di inconferibilità e incompatibilità, dal d.lgs. 39/2013.

8. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Assistiamo le amministrazioni e gli enti nella costruzione del sistema che regge queste situazioni: la procedura da inserire nel piano anticorruzione, i modelli di dichiarazione, le istruzioni agli uffici su chi riceve e chi valuta, la motivazione dei provvedimenti di astensione e sostituzione. È un lavoro che si fa prima, perché è quello che regge quando la decisione viene contestata anni dopo.

Assistiamo i dirigenti e i responsabili di ufficio nel momento più delicato, quando ricevono una segnalazione e devono decidere: se il conflitto sussiste, come sostituire chi si astiene, che cosa scrivere per rendere la scelta difendibile.

E assistiamo i singoli funzionari e amministratori quando la contestazione arriva a loro, sul piano disciplinare o davanti alla Corte dei conti, e nei procedimenti in cui si discute della legittimità di un incarico.

Domande frequenti

Che differenza c’è tra conflitto di interessi e inconferibilità? L’inconferibilità è la forma tipizzata del conflitto strutturale: il legislatore ha già stabilito che quella posizione, per un certo periodo, non può essere attribuita a chi si trova in una determinata situazione. Il conflitto di interessi in senso proprio è invece atipico, va valutato caso per caso e si risolve con l’astensione dal singolo procedimento.

Basta un conflitto potenziale per doversi astenere? Sì. L’art. 6-bis della legge 241/1990 impone di segnalare ogni situazione di conflitto «anche potenziale», e non richiede la prova che l’interesse privato abbia influenzato la decisione.

Chi decide se il dipendente deve astenersi? Non il dipendente. Il codice di comportamento affida la decisione al responsabile dell’ufficio di appartenenza, che valuta la situazione segnalata e provvede alla sostituzione. La valutazione va motivata e conservata.

L’ANAC può annullare un atto adottato in conflitto di interessi? No. Sul conflitto di interessi l’Autorità non ha poteri sanzionatori né di annullamento: accerta e dichiara la situazione, ma la decisione sugli atti resta all’amministrazione. Poteri specifici le sono attribuiti solo in materia di inconferibilità e incompatibilità.

Dopo l’abrogazione dell’abuso d’ufficio, il conflitto di interessi è ancora sanzionato? Sì, ma non più con quella fattispecie penale. Restano la illegittimità dell’atto, la responsabilità disciplinare e quella erariale, oltre ai reati più gravi come corruzione e turbata libertà degli incanti.

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