Offerta anomala negli appalti pubblici: quando scatta e come difendersi

Quando un'offerta è anormalmente bassa (art. 110 d.lgs. 36/2023), con quali criteri si individua l'anomalia, come funziona la verifica di congruità e come difendere l'offerta dall'esclusione.

In breve — Un’offerta è “anomala” quando appare anormalmente bassa e la stazione appaltante dubita che l’impresa possa davvero eseguire il contratto a quel prezzo (art. 110 del d.lgs. 36/2023). Quando ciò accade, la stazione appaltante apre un subprocedimento di verifica: chiede spiegazioni scritte entro un termine non superiore a quindici giorni e, se le giustificazioni non convincono, esclude l’offerta. Il nuovo Codice ha abbandonato la vecchia soglia automatica dei “quattro quinti”: oggi l’anomalia si valuta in base a elementi specifici. Per l’impresa esclusa la difesa è possibile, ma va costruita bene fin dalle giustificazioni; per la stazione appaltante, un’esclusione mal motivata è facilmente annullabile davanti al TAR.

1. Cos’è un’offerta anomala e perché la legge la controlla

Un’offerta anomala — o anormalmente bassa — è un’offerta il cui prezzo è così ribassato da far sospettare che l’operatore economico non riesca a eseguire il contratto correttamente, nel rispetto dei costi del lavoro, della sicurezza e della qualità promessa. La verifica di anomalia serve a proteggere la stazione appaltante da aggiudicazioni destinate a trasformarsi in inadempimenti, ritardi e contenziosi; ma serve anche a proteggere l’impresa seria, che non deve essere esclusa solo perché ha offerto un prezzo competitivo.

2. Quando un’offerta è “sospetta”: come si individua l’anomalia

È la domanda centrale, e qui il nuovo Codice ha cambiato le regole. Il d.lgs. 50/2016 prevedeva un meccanismo automatico: nell’offerta economicamente più vantaggiosa, l’offerta era sospetta quando sia i punti del prezzo sia i punti degli altri elementi superavano i quattro quinti dei rispettivi massimi. Il d.lgs. 36/2023 ha abbandonato questo automatismo.

Oggi l’individuazione dell’anomalia dipende dal criterio di aggiudicazione:

• con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, non esiste più una soglia aritmetica automatica: la stazione appaltante valuta la congruità della migliore offerta quando, in base a elementi specifici, questa appaia anormalmente bassa (una valutazione discrezionale, non un calcolo);
• con il criterio del minor prezzo, la soglia di anomalia si calcola con i metodi matematici dell’Allegato II.2, sorteggiati in sede di gara.

In ogni caso, resta il potere generale della stazione appaltante di sottoporre a verifica ogni offerta che, in base a elementi concreti, appaia insostenibile. La conseguenza pratica è che il giudizio si è spostato dalla matematica alla valutazione tecnica: più spazio alla discrezionalità della stazione appaltante, ma anche più spazio alla difesa, perché una valutazione discrezionale va motivata.

3. L’esclusione automatica sotto soglia (art. 54)

C’è un caso in cui la verifica in contraddittorio non si fa affatto: l’esclusione automatica. Per i contratti di lavori o servizi sotto la soglia europea, privi di interesse transfrontaliero certo e aggiudicati con il criterio del minor prezzo, la stazione appaltante può prevedere nel bando che le offerte pari o superiori alla soglia di anomalia siano escluse automaticamente, senza chiedere giustificazioni (art. 54, in deroga all’art. 110).

Ma i limiti sono precisi: l’esclusione automatica opera solo se espressamente prevista nella lex specialis, se le offerte ammesse sono almeno cinque e con il criterio del minor prezzo. Fuori da queste condizioni, l’esclusione automatica è illegittima e va invece attivato il subprocedimento di verifica.

Come si calcola, in concreto, la soglia? L’Allegato II.2 mette a disposizione tre metodi, che la stazione appaltante indica nel bando oppure sorteggia in gara tra quelli compatibili:

• il metodo A procede con il cosiddetto “taglio delle ali”: esclude il dieci per cento delle offerte di maggiore e minore ribasso, calcola la media aritmetica dei ribassi residui e vi somma lo scarto medio dei ribassi che superano quella media; il risultato è la soglia di anomalia;
• il metodo B utilizza un calcolo analogo, ma abbinato al meccanismo del “secondo prezzo” (l’aggiudicazione avviene al ribasso della seconda migliore offerta);
• il metodo C parte da uno “sconto di riferimento” ricavato da tabelle di dati storici per categoria di lavori, corretto da una componente casuale legata alle cifre decimali della somma dei ribassi.

Il senso comune ai tre metodi è rendere imprevedibile la soglia: se le imprese non possono calcolarla in anticipo, non possono “aggiustare” i ribassi per collocarsi appena sotto di essa. È un meccanismo antiturbativa, non una misura della reale sostenibilità dell’offerta — motivo per cui, sopra soglia e nell’offerta economicamente più vantaggiosa, si torna alla valutazione in contraddittorio.

4. Il subprocedimento di verifica: giustificazioni e contraddittorio

Quando l’offerta è sospetta, la stazione appaltante avvia il contraddittorio: chiede spiegazioni scritte sul prezzo e sui costi, assegnando un termine non superiore a quindici giorni. L’operatore risponde documentando la sostenibilità della propria offerta (organizzazione, economie di scala, soluzioni tecniche, condizioni di favore). La stazione appaltante esclude l’offerta solo se le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o costi.

Su come vada condotta la verifica la giurisprudenza è consolidata: il giudizio dev’essere globale e sintetico, non una caccia all’errore su ogni singola voce di costo. Il RUP può concentrarsi sulle voci economicamente più significative, senza obbligo di chiarimenti su ogni componente.

5. I costi della manodopera e le offerte “a costo zero”

Il punto più insidioso riguarda il costo del lavoro. Il Codice non vieta il ribasso sulla manodopera rispetto all’importo stimato a monte dalla stazione appaltante, ma impone che quel costo sia indicato in offerta e, se ribassato, sia verificato per accertarne la compatibilità con i minimi salariali della contrattazione collettiva. E soprattutto: alcune giustificazioni non sono ammesse.

In pratica, l’impresa non può giustificare il ribasso comprimendo i salari minimi o i costi della sicurezza: sono voci intangibili. Discorso analogo per le offerte “a costo zero” (ad esempio servizi offerti gratuitamente in cambio di un ritorno indiretto): la giurisprudenza le ammette, ma solo con un onere probatorio rafforzato a carico dell’operatore, che deve dimostrare in modo circostanziato come l’offerta sia effettivamente sostenibile.

6. Come difendersi da un giudizio di anomalia

Qui si gioca la partita, in due direzioni opposte a seconda di chi rappresenta lo Studio.

Per l’impresa esclusa. La prima difesa si costruisce prima dell’esclusione, nelle giustificazioni: vanno documentate con precisione, perché in giudizio non si potrà stravolgere l’offerta per “recuperare” a posteriori — il TAR Lazio (sent. n. 16638/2025) ha confermato l’esclusione di un’offerta viziata da un errore nelle giustificazioni. Se l’esclusione è già arrivata, il ricorso al giudice amministrativo è possibile ma va calibrato: poiché l’anomalia è discrezionalità tecnica, non basta proporre una valutazione alternativa; occorre dimostrare la manifesta illogicità, l’irragionevolezza o il travisamento dei fatti nel giudizio della stazione appaltante. Un buon appiglio è la motivazione: il giudizio negativo che porta all’esclusione richiede una motivazione rigorosa e analitica, proprio per la sua immediata lesività — se l’esclusione è motivata in modo generico o apodittico, è aggredibile. Utile sapere, infine, che il termine di quindici giorni per le giustificazioni è considerato ordinatorio e prorogabile, non perentorio.

Per la stazione appaltante. Lo specchio dello stesso principio: se si vuole escludere un’offerta, la motivazione dev’essere puntuale sulle voci critiche; se invece si accettano le giustificazioni, la motivazione può essere più sintetica. Un’esclusione frettolosa o parcellizzata è la prima causa di annullamento davanti al TAR e di reintegro dell’impresa in gara.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La verifica di anomalia è uno dei momenti in cui una gara si vince o si perde a tavolino. Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese e stazioni appaltanti negli appalti pubblici: affianchiamo gli operatori economici nella predisposizione di giustificazioni solide e, in caso di esclusione, nell’impugnazione davanti al TAR; e assistiamo le stazioni appaltanti nel condurre la verifica e motivare l’esito in modo che regga al vaglio del giudice. In entrambi i casi l’obiettivo è lo stesso: che a decidere sia la sostanza dell’offerta, non un vizio del procedimento.

Domande frequenti

Quando un’offerta è considerata anomala? Quando, in base a elementi specifici, appare anormalmente bassa rispetto alla prestazione richiesta (art. 110 del d.lgs. 36/2023). Nel criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non esiste più una soglia automatica; nel criterio del minor prezzo la soglia si calcola con i metodi dell’Allegato II.2.

È vero che non esiste più la soglia dei quattro quinti? Sì. Il meccanismo automatico dei “quattro quinti” era previsto dal vecchio d.lgs. 50/2016. Il d.lgs. 36/2023 lo ha abbandonato: per l’offerta economicamente più vantaggiosa l’anomalia si valuta in modo discrezionale, sulla base di elementi specifici.

Come si calcola la soglia di anomalia? Solo per l’esclusione automatica (minor prezzo, sotto soglia, almeno cinque offerte) la soglia si calcola con uno dei tre metodi dell’Allegato II.2: il metodo A con il “taglio delle ali” (media dei ribassi più scarto medio), il metodo B con il meccanismo del secondo prezzo, il metodo C basato su uno sconto di riferimento da dati storici. Il metodo è indicato nel bando o sorteggiato in gara. Con l’offerta economicamente più vantaggiosa non c’è una soglia matematica.

Quanto tempo ho per giustificare un’offerta sospetta di anomalia? La stazione appaltante assegna un termine non superiore a quindici giorni. Secondo la giurisprudenza è un termine ordinatorio e prorogabile su richiesta, non perentorio.

Posso giustificare un prezzo basso riducendo il costo della manodopera? Non fino a comprimere i minimi salariali inderogabili o i costi della sicurezza: su queste voci l’art. 110, comma 4, non ammette giustificazioni. Un ribasso sulla manodopera è possibile solo se resta compatibile con i minimi della contrattazione collettiva.

Come si impugna l’esclusione per anomalia? Con ricorso al TAR entro trenta giorni. Poiché il giudizio è discrezionalità tecnica, occorre dimostrare la manifesta illogicità, l’irragionevolezza o il travisamento dei fatti, oppure il difetto di motivazione dell’esclusione.

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