Accesso civico semplice e generalizzato: come funziona
Accesso civico semplice e generalizzato (FOIA): che cosa sono, in che cosa si distinguono dall'accesso agli atti della legge 241/1990, come si presenta l'istanza, quali sono i limiti dell'art. 5-bis del d.lgs. 33/2013 e cosa fare in caso di diniego, fino al ricorso al TAR.
In breve — L’accesso civico è il diritto, riconosciuto a chiunque dal d.lgs. 33/2013, di chiedere documenti e dati alla pubblica amministrazione senza dover dimostrare un interesse particolare. Si presenta in due forme: l’accesso civico semplice (art. 5, c. 1), per ottenere ciò che la PA aveva l’obbligo di pubblicare e non ha pubblicato; e l’accesso civico generalizzato, il cosiddetto FOIA (art. 5, c. 2), per accedere anche a dati e documenti ulteriori, salvo i limiti previsti a tutela di interessi pubblici e privati (art. 5-bis). È cosa diversa dall’accesso agli atti della legge 241/1990, che richiede invece un interesse qualificato. In caso di diniego si può chiedere il riesame al RPCT e, in ultimo, proporre ricorso al TAR.
1. Che cos’è l’accesso civico
L’accesso civico è un istituto previsto dal d.lgs. 33/2013 che consente a chiunque di prendere visione o di ricevere copia di documenti, informazioni e dati delle pubbliche amministrazioni. È uno degli strumenti cardine della trasparenza amministrativa: serve a garantire un controllo diffuso sull’operato delle pubbliche amministrazioni e delle società pubbliche, secondo l’idea della “casa di vetro”, cioè di un’amministrazione le cui scelte sono conoscibili e, quindi, verificabili dai cittadini.
A differenza dell’accesso agli atti, l’accesso civico, di regola, non deve essere motivato e non richiede la dimostrazione di un particolare interesse: spetta a chiunque, a presidio della trasparenza in sé e, quindi, della collettività. Esistono tuttavia dei limiti: l’accesso generalizzato può essere rifiutato quando la conoscenza del documento pregiudicherebbe interessi pubblici o privati che il decreto elenca in modo puntuale, dalla protezione dei dati personali agli interessi commerciali.
2. Le due forme: accesso civico semplice e generalizzato
La legge prevede due diverse figure, che è bene non confondere.
La norma · Art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013
L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis.
L’accesso civico semplice (art. 5, c. 1) è il diritto di chiedere alla PA i documenti, le informazioni e i dati che essa aveva l’obbligo di pubblicare sul proprio sito (nella sezione “Amministrazione trasparente”) e che, invece, non ha pubblicato. È, in sostanza, un rimedio all’inadempimento di un obbligo di pubblicazione: l’amministrazione, ricevuta l’istanza, deve pubblicare il documento e comunicarlo al richiedente.
L’accesso civico generalizzato (art. 5, c. 2), introdotto sul modello del Freedom of Information Act anglosassone (da cui la sigla FOIA), è più ampio: consente di accedere a dati e documenti detenuti dalla PA ulteriori rispetto a quelli che essa è tenuta a pubblicare. Non serve un interesse specifico né una motivazione; il limite è dato però dalle esclusioni e dai limiti dell’art. 5-bis, di cui diremo più avanti.
3. Accesso civico e accesso agli atti: da non confondere
Sebbene i due concetti possano apparire sinonimi, accesso civico e accesso agli atti sono istituti diversi, che rispondono a logiche opposte e seguono regole proprie.
L’accesso agli atti della legge 241/1990 tutela chi ha una posizione da difendere: spetta solo a chi dimostra un interesse diretto, concreto e attuale collegato al documento, e va motivato. L’accesso civico, in entrambe le forme, spetta invece a chiunque, senza motivazione, perché serve al controllo diffuso sull’operato dell’amministrazione.
La conseguenza pratica è che i due strumenti hanno limiti e tempi diversi, e che sceglierne uno al posto dell’altro può decidere l’esito della richiesta: l’accesso difensivo, ad esempio, resiste a limiti che bloccherebbero un’istanza civica. Il funzionamento dell’accesso documentale è trattato per esteso nella guida all’accesso agli atti amministrativi.
4. Come si presenta l’istanza e in quali tempi
L’istanza si presenta all’ufficio che detiene i dati, all’Ufficio relazioni con il pubblico o all’altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione «Amministrazione trasparente». Non richiede formule particolari né, per l’accesso generalizzato, l’indicazione di un motivo. È però necessario mettere l’amministrazione in condizione di individuare esattamente il documento di cui si chiede la pubblicazione o l’ostensione: un’istanza generica, che non consenta di capire che cosa si stia chiedendo, viene respinta per questa sola ragione.
L’amministrazione deve concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni. La motivazione conta soprattutto in caso di rigetto: deve indicare quale interesse verrebbe pregiudicato e perché, così da consentire al richiedente di valutare i rimedi. Un diniego che si limiti a richiamare genericamente la privacy o la riservatezza è, per ciò solo, illegittimo.
5. I limiti e le eccezioni (art. 5-bis)
L’accesso civico generalizzato non è senza confini. L’art. 5-bis del d.lgs. 33/2013 prevede due tipi di limiti.
La norma · Art. 5-bis, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013
L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive. […] È altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali […]; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.
I limiti relativi impongono di rifiutare l’accesso quando questo possa pregiudicare in concreto interessi pubblici (come la sicurezza pubblica, la difesa, le relazioni internazionali, la politica monetaria, la conduzione di indagini) oppure interessi privati: in particolare la protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza e gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica.
I limiti assoluti riguardano invece i casi in cui l’accesso è escluso per espressa previsione di legge: il segreto di Stato e gli altri divieti di divulgazione previsti dall’ordinamento.
In presenza di un controinteressato, l’amministrazione deve effettuare un bilanciamento concreto tra l’interesse alla trasparenza e l’interesse contrapposto: non un rifiuto automatico, ma una valutazione motivata caso per caso. È spesso qui che si concentra il contenzioso.
6. L’istanza massiva e l’abuso del diritto
Ai limiti dell’art. 5-bis se ne aggiunge uno non scritto, che la giurisprudenza ha ricavato dai principi: l’accesso civico non può trasformarsi in uno strumento di disturbo. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 10 del 2020, ha indicato nel divieto di abuso del diritto il limite invalicabile all’uso distorto dell’accesso generalizzato.
Ne discende che l’amministrazione può respingere le richieste manifestamente onerose o sproporzionate — quelle che impongono un carico di lavoro irragionevole, tale da interferire con il buon funzionamento degli uffici — e le istanze massive, riferite a un numero elevatissimo e indeterminato di atti. Lo ha confermato il Consiglio di Stato con la sentenza della sez. IV, 25 novembre 2024, n. 9470, che ha ritenuto legittimo il diniego opposto a un’istanza rivolta a documenti eterogenei e numerosissimi, senza nemmeno la precisazione del periodo di riferimento: un caso, peraltro, che vedeva coinvolta una società in house nel settore dei rifiuti.
7. Il diniego e i rimedi: riesame, difensore civico e ricorso al TAR
Se l’amministrazione nega l’accesso, in tutto o in parte, o non risponde, il richiedente non resta senza tutela.
Per l’accesso civico generalizzato è prevista anzitutto la possibilità di chiedere il riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), entro 30 giorni dalla comunicazione del diniego: il RPCT decide con provvedimento motivato entro 20 giorni (termine sospeso se deve consultare il Garante per la protezione dei dati personali). In alternativa, quando l’atto proviene da enti locali o regionali, ci si può rivolgere al difensore civico.
In ogni caso resta aperta la via giurisdizionale: contro il diniego — espresso o tacito — si può proporre ricorso al TAR, secondo il rito speciale e accelerato in materia di accesso previsto dall’art. 116 del codice del processo amministrativo. È lo strumento decisivo quando il documento serve davvero e l’amministrazione resiste.
8. Accesso civico e privacy: il punto più delicato
Il fronte più insidioso dell’accesso civico è il rapporto con la protezione dei dati personali. La trasparenza non è un valore assoluto: cede di fronte alla riservatezza quando la divulgazione comporterebbe un sacrificio sproporzionato dei dati personali di terzi.
L’amministrazione che riceve un’istanza deve quindi chiedersi non solo se il documento sia accessibile, ma anche come renderlo ostensibile — ad esempio oscurando i dati personali non pertinenti, secondo i principi di minimizzazione e proporzionalità del GDPR e le indicazioni del Garante. È un equilibrio difficile, che richiede una valutazione tecnica: concedere troppo espone a responsabilità verso i controinteressati, concedere troppo poco a un annullamento in sede di ricorso.
9. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
L’accesso civico è un terreno in cui un errore di impostazione costa il risultato: lo Studio assiste su entrambi i lati della richiesta.
Da un lato assistiamo cittadini, professionisti e imprese nel presentare l’istanza con lo strumento corretto — accesso civico, generalizzato o accesso agli atti — e, in caso di diniego o di silenzio dell’amministrazione, nel chiedere il riesame al RPCT o nel proporre ricorso al TAR: un’esigenza frequente, ad esempio, quando si vogliono ottenere gli atti di una gara d’appalto.
Dall’altro affianchiamo pubbliche amministrazioni, enti e società pubbliche nel rispondere correttamente alle istanze ricevute — gestire i controinteressati, bilanciare la trasparenza con la privacy ed evitare sia il diniego illegittimo sia l’indebita diffusione di dati. È parte dell’attività dello Studio in materia di anticorruzione e trasparenza. Per una valutazione del caso puoi richiedere una consulenza.
Domande frequenti
Qual è la differenza tra accesso civico e accesso agli atti? L’accesso agli atti (legge 241/1990) richiede un interesse diretto, concreto e attuale e va motivato. L’accesso civico (d.lgs. 33/2013) spetta invece a chiunque, senza obbligo di motivazione: nella forma “semplice” per i documenti soggetti a pubblicazione, in quella “generalizzata” (FOIA) per qualunque dato o documento, salvo i limiti di legge.
Chi può presentare un’istanza di accesso civico? Chiunque, senza dover dimostrare di avere un interesse specifico e, per l’accesso generalizzato, senza dover indicare i motivi della richiesta.
Entro quanto tempo l’amministrazione deve rispondere? Entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza, con provvedimento motivato. In presenza di controinteressati il termine può essere sospeso per consentire loro di presentare opposizione.
Cosa posso fare se l’accesso viene negato? Per l’accesso generalizzato si può chiedere il riesame al RPCT entro 30 giorni, oppure rivolgersi al difensore civico (per atti di enti locali o regionali). In ogni caso è possibile proporre ricorso al TAR con il rito speciale dell’art. 116 c.p.a.
L’accesso civico può essere limitato per ragioni di privacy? Sì. L’art. 5-bis prevede limiti a tutela, tra l’altro, della protezione dei dati personali. L’amministrazione deve bilanciare la trasparenza con la riservatezza, eventualmente concedendo l’accesso con l’oscuramento dei dati personali non pertinenti.
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