Azienda speciale: cos'è, come funziona e differenza con la società in house

L'azienda speciale è un ente strumentale dell'ente locale per la gestione dei servizi pubblici. Non è una società e resta fuori dal TUSP. Cos'è, come funziona, gli organi e la differenza con la società in house.

In breve — L’azienda speciale è un ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale, con cui un Comune gestisce un servizio pubblico senza costituire una società. È disciplinata dall’art. 114 del Testo unico degli enti locali (d.lgs. 267/2000), non dal Testo unico sulle società partecipate: proprio perché non è una società, resta fuori dal TUSP. È un modello meno diffuso di un tempo, ma ancora vivo, soprattutto nel settore delle farmacie comunali e dei servizi socio-sanitari e sociali. Rispetto alla società in house, l’azienda speciale è un ente pubblico a tutti gli effetti, non una società di capitali.

1. Cos’è un’azienda speciale

L’azienda speciale è lo strumento con cui un ente locale — di norma un Comune — gestisce autonomamente un servizio pubblico locale. È, in sostanza, un’azienda pubblica: ha un proprio bilancio, un proprio direttore e una propria organizzazione, ma resta una diretta emanazione dell’ente che l’ha creata.

L’art. 114, comma 1, del Testo unico degli enti locali la definisce come un «ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale». Ne consegue che tre sono le caratteristiche dell’azienda speciale. È strumentale, perché esiste per realizzare le finalità dell’ente locale, non le proprie. Ha personalità giuridica, quindi è un soggetto di diritto distinto dal Comune, con un proprio patrimonio. E ha autonomia imprenditoriale, perché opera con logiche gestionali d’impresa, coprendo i costi con i ricavi.

È l’erede diretto delle vecchie “aziende municipalizzate”: il modello con cui, per gran parte del Novecento, i Comuni hanno gestito acqua, gas, trasporti e altri servizi prima che si affermasse la formula della società di capitali.

2. Un ente pubblico, non una società

Qui sta il punto che genera più confusione, ed è anche il più importante. L’azienda speciale non è una società: è un ente pubblico strumentale. Non ha soci, non ha azioni né quote, non ha un capitale sociale diviso tra partecipanti. Ha un capitale di dotazione che l’ente locale le conferisce.

Questa qualificazione ha una conseguenza pratica di grande rilievo: l’azienda speciale resta fuori dal Testo unico sulle società a partecipazione pubblica (il TUSP, d.lgs. 175/2016). Il TUSP disciplina le società; l’azienda speciale, non essendo una società, continua a essere regolata dal TUEL. È la ragione per cui, quando si parla di società partecipate e delle loro regole, l’azienda speciale va tenuta mentalmente su un binario separato.

Essere un ente pubblico incide anche sul suo destino in caso di difficoltà: a differenza di una società di capitali, l’azienda speciale non è soggetta al fallimento. Le sue eventuali crisi si gestiscono attraverso procedure pubblicistiche di risanamento o liquidazione governate dall’ente locale.

3. A cosa serve e in quali settori è ancora viva

L’azienda speciale nasce per gestire servizi pubblici locali e servizi sociali. Negli anni la società di capitali (la s.p.a. o la s.r.l. in house) ne ha eroso il campo, diventando la formula prevalente. Ma il modello non è affatto scomparso: sopravvive, e in alcuni settori è ancora la scelta naturale.

Oggi è particolarmente vivo nei servizi privi di rete. Le farmacie comunali sono l’esempio più tipico: molti Comuni gestiscono le farmacie di loro titolarità proprio attraverso un’azienda speciale, senza costituire una società. Altrettanto diffuse sono le aziende speciali nel campo dei servizi socio-sanitari e sociali, spesso in forma consortile, con più Comuni di un ambito territoriale che mettono in comune i servizi alla persona.

Nel settore dei servizi a rete l’esempio più celebre resta l’ABC di Napoli — “Acqua Bene Comune” — che gestisce l’acqua della città come azienda speciale. Ma proprio per i servizi a rete, come vedremo, la riforma del 2022 ha ristretto la possibilità di ricorrere a questo modello. Il filo comune, in ogni caso, è la volontà di tenere il servizio dentro una cornice marcatamente pubblica, con un controllo diretto dell’ente e una gestione non orientata al profitto.

4. L’azienda speciale dopo la riforma dei servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022)

Per capire quanto spazio abbia oggi l’azienda speciale occorre guardare a un’altra riforma: il d.lgs. 201/2022, il Testo unico che ha riordinato i servizi pubblici locali di rilevanza economica. È qui — non nel TUSP — che si decide quando un ente può ancora ricorrere a questo modello per un servizio a rilevanza economica.

L’art. 14 elenca le modalità di gestione tra cui l’ente competente può scegliere.

Il dato che conta è nell’ultima voce: la gestione in economia e l’azienda speciale sono ammesse solo per i servizi diversi da quelli a rete. Per i servizi a rete — come il servizio idrico integrato, i rifiuti o il gas — l’ente deve invece scegliere tra gara, società mista o in house. È la conferma normativa di ciò che si osserva nella pratica: l’azienda speciale ha smesso di essere lo strumento dei grandi servizi a rete e si è ritagliata uno spazio nei servizi che una rete non ce l’hanno, come le farmacie comunali e i servizi alla persona.

A questo si aggiunge un onere di motivazione. Scegliere di gestire un servizio in autoproduzione — tramite azienda speciale o in house, invece di affidarlo al mercato con una gara — non è più una decisione libera: l’ente deve giustificarla con una relazione che dia conto delle ragioni della scelta e del mancato ricorso al mercato. È una scelta che va motivata e che resta soggetta a controllo.

5. Gli organi e il funzionamento

L’azienda speciale ha una propria struttura di governo, snella e definita dal TUEL.

Sul piano economico, l’azienda speciale è tenuta a criteri di efficacia, efficienza ed economicità e ha l’obbligo del pareggio di bilancio, da raggiungere attraverso l’equilibrio tra costi e ricavi, compresi i trasferimenti dell’ente (art. 114, comma 4). Non deve produrre utili, ma deve stare in piedi con le proprie gambe.

Il legame con l’ente locale resta stretto in ogni fase: è il Comune che conferisce il capitale di dotazione, determina le finalità e gli indirizzi, approva gli atti fondamentali, esercita la vigilanza, verifica i risultati e provvede alla copertura degli eventuali costi sociali (comma 6). L’azienda è autonoma nella gestione, ma governata nell’indirizzo.

Quali siano questi atti fondamentali lo precisa il comma 8: sono il piano-programma — che comprende il contratto di servizio con cui si disciplinano i rapporti tra ente e azienda —, il budget economico almeno triennale, il bilancio di esercizio e il piano degli indicatori di bilancio. Tutti devono passare per l’approvazione del Consiglio comunale. È il segno più evidente di quanto stretto sia il guinzaglio: l’azienda gestisce, ma i documenti che ne disegnano l’attività e i conti restano nelle mani dell’organo politico dell’ente.

6. Azienda speciale o società in house?

È il confronto più utile, perché azienda speciale e società in house sono due modi alternativi di fare la stessa cosa: gestire un servizio “in proprio”, senza gara. Ma la loro natura è profondamente diversa.

Entrambe consentono all’ente di affidare il servizio senza gara, in una logica di autoproduzione. La scelta tra le due dipende da come si vuole strutturare il servizio: l’azienda speciale mantiene un profilo più marcatamente pubblicistico e un controllo diretto più forte; la società in house offre la flessibilità e gli strumenti del diritto societario. Non c’è un modello “migliore” in assoluto: c’è quello più adatto al servizio, alle sue dimensioni e agli obiettivi dell’ente.

7. L’azienda speciale consortile e l’istituzione

Quando più enti locali vogliono gestire insieme un servizio, possono dare vita a un’azienda speciale consortile: una sola azienda partecipata da più Comuni, tipica soprattutto dei servizi socio-sanitari e sociali gestiti a livello di ambito territoriale. È la forma con cui distretti di Comuni mettono in comune, ad esempio, i servizi alla persona.

Va poi distinta dall’azienda speciale la figura vicina dell’istituzione. Anch’essa è un organismo strumentale dell’ente locale, ma pensata per i servizi sociali e priva di rilevanza imprenditoriale: soprattutto, a differenza dell’azienda speciale, l’istituzione non ha personalità giuridica propria (art. 114, comma 2). È lo strumento per servizi privi di rilievo economico, dove non serve la struttura più robusta dell’azienda speciale.

8. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Scegliere tra azienda speciale, società in house e altre forme di gestione non è una decisione neutra: incide sulla governance del servizio, sul regime giuridico applicabile, sui controlli e sulle responsabilità. E una volta costituita, l’azienda speciale richiede una gestione attenta agli equilibri di bilancio e ai vincoli pubblicistici.

Lo Studio Legale Calzoni affianca Comuni ed enti nella scelta e nella gestione del modello più adatto, dentro la consulenza sui servizi pubblici locali: valutazione tra azienda speciale e società, costituzione e redazione degli statuti, rapporti tra ente e azienda, affidamento dei servizi, gestione delle crisi e delle trasformazioni. Impostare bene la forma di gestione all’origine è ciò che evita contenziosi e rilievi negli anni.

Domande frequenti

Cosa si intende per azienda speciale? È un ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale, con cui un Comune gestisce un servizio pubblico senza costituire una società. È disciplinata dall’art. 114 del d.lgs. 267/2000 (TUEL).

L’azienda speciale è un ente pubblico? Sì. L’azienda speciale è un ente pubblico strumentale, non una società: non ha soci né azioni, ma un capitale di dotazione conferito dall’ente locale. Proprio per questo non rientra nel Testo unico sulle società partecipate.

Qual è la differenza tra azienda speciale e società in house? L’azienda speciale è un ente pubblico strumentale disciplinato dal TUEL; la società in house è una società di capitali disciplinata dal TUSP. Entrambe permettono l’affidamento diretto del servizio, ma la prima ha natura pubblicistica e non fallisce, la seconda ha la struttura di una società di capitali.

Quali sono gli organi dell’azienda speciale? Il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore, a cui compete la responsabilità gestionale. Le modalità di nomina e revoca degli amministratori sono stabilite dallo statuto dell’ente locale (art. 114, comma 3, TUEL).

Qual è la differenza tra azienda speciale e istituzione? Entrambe sono organismi strumentali dell’ente locale, ma l’azienda speciale ha personalità giuridica e autonomia imprenditoriale, mentre l’istituzione ne è priva ed è pensata per i servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale.

L’azienda speciale è disciplinata dal TUSP? No. Il Testo unico sulle società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016) si applica alle società. L’azienda speciale, non essendo una società ma un ente pubblico strumentale, resta disciplinata dall’art. 114 del TUEL.

Si può ancora costituire un’azienda speciale per un servizio a rilevanza economica? Sì, ma con un limite. L’art. 14 del d.lgs. 201/2022 ammette la gestione tramite azienda speciale (o in economia) solo per i servizi diversi da quelli a rete. Per i servizi a rete — come acqua, rifiuti o gas — l’ente deve scegliere tra gara, società mista o società in house. La scelta dell’autoproduzione va inoltre motivata con un’apposita relazione.

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