Società partecipate: cosa sono, quali tipi e come funzionano

Le società partecipate sono società di cui fa parte un ente pubblico. Cosa sono, i tipi (controllo pubblico, in house, miste, quotate), perché nascono e come le regola il TUSP.

In breve — Una società partecipata è una società di capitali di cui fa parte, come socio, una pubblica amministrazione. La disciplina è raccolta nel Testo unico sulle società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016, il “TUSP”). Non sono tutte uguali: si distinguono in società a controllo pubblico, società in house, società miste e società quotate, ciascuna con regole proprie. L’ente non può parteciparvi liberamente: la legge lo consente solo per le attività strettamente necessarie alle sue finalità istituzionali, e impone una gestione sorvegliata — dalla costituzione motivata alla razionalizzazione periodica, fino alla dismissione delle partecipazioni non più giustificate.

1. Cosa sono le società partecipate

Le società partecipate sono società di capitali detenute, in parte o totalmente, da una o più pubbliche amministrazioni.

Per gli enti pubblici locali sono uno strumento fondamentale: rappresentano il mezzo attraverso il quale vengono gestiti i servizi pubblici locali e i servizi strumentali, con o senza l’apporto di imprenditori privati, al fine di soddisfare i bisogni della collettività. Acqua, rifiuti, trasporto locale, gas, farmacie e impianti sportivi sono quasi sempre affidati a società di questo tipo, invece di essere gestiti direttamente con gli uffici dell’ente.

La definizione di società partecipata è contenuta nel Testo unico che le disciplina, il d.lgs. 175/2016.

Come si vede, la categoria è volutamente ampia. Vi rientra sia la società che l’ente domina saldamente, avendone il controllo, sia quella in cui possiede appena una piccola quota di minoranza, magari accanto a decine di altri soci. Sono due situazioni molto diverse, e la legge le tratta in modo altrettanto diverso. È per questo che, prima di ogni altra cosa, conviene capire di quale tipo di partecipata si sta parlando: dalla risposta dipende quasi tutto il resto.

2. I tipi di società partecipata

Sotto l’unica etichetta di “società partecipata” convivono in realtà figure molto diverse fra loro. Per orientarsi conviene partire dalla definizione di legge, che raccoglie sotto la stessa nozione due grandi insiemi.

Vi rientrano innanzitutto le società a controllo pubblico, ossia quelle società in cui una o più amministrazioni dispongono dei poteri di controllo previsti dall’art. 2359 del codice civile. La qualificazione non dipende dalla percentuale di capitale, ma dall’esercizio effettivo del potere, ed è a questo insieme che la legge riserva il regime più stringente.

Vi rientrano poi le altre società partecipate direttamente da amministrazioni pubbliche o da società a controllo pubblico: quelle in cui l’ente è socio ma non ne ha il controllo, magari con una quota di minoranza accanto ad altri soci. Proprio perché la nozione è così ampia, al suo interno si ritrovano forme molto diverse: le società miste, le società in house, le società quotate. Sono queste le figure che conviene conoscere una per una.

3. Perché un ente può avere una partecipata (e quando no)

Un ente pubblico non può costituire o mantenere partecipazioni a piacere. Il TUSP pone un vincolo di scopo: sono ammesse solo le società necessarie al perseguimento delle finalità istituzionali dell’amministrazione (art. 4).

È un divieto che non guarda solo alla nascita della società: colpisce anche il mantenimento di partecipazioni non più giustificate. Ed è la ragione per cui, ogni anno, gli enti sono chiamati a rivedere le proprie partecipate e a dismettere quelle fuori perimetro.

4. Il ciclo di vita di una partecipata

A differenza di una società qualunque, la partecipata resta sorvegliata dalla nascita alla fine. Il suo ciclo di vita si può riassumere in quattro fasi:

• Nascita — la costituzione richiede una motivazione analitica, la consultazione pubblica dello schema di atto e il parere della Corte dei conti. Ne parliamo nella guida sulla costituzione di una società a partecipazione pubblica.
• Gestione — per le società a controllo pubblico significa convivere con limiti alla governance, tetti ai compensi degli amministratori, obblighi di trasparenza e programmi di prevenzione del rischio di crisi.
• Razionalizzazione — ogni anno l’ente deve verificare se le sue partecipazioni siano ancora necessarie e dismettere quelle improduttive, doppie o fuori perimetro.
• Uscita — quando la società ha esaurito la sua funzione, l’ente cede le quote o la mette in liquidazione.

5. Partecipazione diretta e indiretta

Un ente può possedere una partecipata in due modi. La partecipazione è diretta quando l’amministrazione è socia della società, detenendone quote o azioni in prima persona. È indiretta quando l’ente non entra direttamente nella società, ma la controlla attraverso un’altra società — tipicamente una holding — che a sua volta ne detiene il capitale.

La distinzione non è solo formale. Il TUSP si applica anche alle partecipazioni indirette, detenute per il tramite di società o enti controllati dall’amministrazione (art. 2, comma 1, lett. g). In altre parole, l’ente non può aggirare i vincoli del Testo unico interponendo una società intermedia: la catena di controllo va guardata fino in fondo, e le regole valgono anche per le società “figlie”.

6. Chi vigila sulle società partecipate

Proprio perché maneggiano risorse pubbliche, le partecipate non sono lasciate a sé stesse: sono soggette a più livelli di controllo.

Il primo è quello dell’ente socio, che vigila sulla società con gli strumenti del diritto societario e, nel caso delle in house, con il più penetrante controllo analogo, simile a quello che esercita sui propri uffici.

C’è poi il controllo esterno della Corte dei conti, che verifica i conti, riferisce al Parlamento sull’andamento del sistema delle partecipate e, per le società in house, può conoscere del danno erariale causato dagli amministratori. È il presidio a tutela del denaro pubblico.

Infine c’è la trasparenza verso il Ministero dell’Economia: ogni amministrazione deve comunicare le proprie partecipazioni alla banca dati del Dipartimento del Tesoro (art. 17 del d.l. 90/2014) e trasmettere ogni anno l’esito della revisione delle partecipazioni. È così che lo Stato tiene sotto osservazione le migliaia di società partecipate esistenti.

7. La cornice: il Testo unico (TUSP)

Tutte queste regole hanno una fonte comune: il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP). È la legge che, dal 2016, ha riordinato una materia prima frammentata, con l’obiettivo dichiarato di contenere la proliferazione delle partecipate e di ricondurle entro il perimetro delle funzioni pubbliche.

Il TUSP disciplina l’intero arco di vita della società — costituzione, tipi ammessi, governance, personale, crisi, razionalizzazione, dismissione — e affianca al controllo interno dell’ente quello esterno della Corte dei conti. Chi possiede o amministra una partecipata si muove, in sostanza, dentro le regole di questo testo.

8. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Le società partecipate vivono in equilibrio tra diritto privato e diritto pubblico: sono società di capitali, ma soggette a vincoli pubblicistici che, se trascurati, espongono l’ente e gli amministratori a rilievi della Corte dei conti e a responsabilità.

Lo Studio Legale Calzoni affianca Comuni, enti e società partecipate nell’intero ciclo di vita del modello, dentro la consulenza per le società pubbliche: scelta della forma societaria più adatta, costituzione e redazione degli statuti, gestione degli affidamenti e del controllo analogo, adempimenti di governance e trasparenza, razionalizzazione periodica e dismissioni. Impostare bene la partecipata all’origine è ciò che evita i contenziosi e i rilievi negli anni.

Domande frequenti

Cosa sono le società partecipate? Sono società di capitali di cui fa parte, come socio, una pubblica amministrazione. Il termine tecnico è “società a partecipazione pubblica” e la disciplina è nel d.lgs. 175/2016 (TUSP). Comprendono sia le società che l’ente controlla, sia quelle in cui detiene una quota di minoranza.

Quali tipi di società partecipata esistono? Le principali sono: società a controllo pubblico (l’ente ne esercita il controllo), società in house (capitale interamente pubblico e controllo analogo), società miste (pubblico e privato insieme, con socio scelto per gara) e società quotate (a cui il TUSP si applica solo in parte).

Qual è la differenza tra società partecipata e società a controllo pubblico? “Società partecipata” è la categoria generale: comprende qualunque società di cui l’ente detenga una quota, anche di minoranza. “Società a controllo pubblico” è la sottocategoria in cui una o più amministrazioni esercitano poteri di controllo, con un regime giuridico molto più stringente.

Un Comune può costituire qualsiasi società? No. L’art. 4 del TUSP consente la partecipazione solo per attività strettamente necessarie alle finalità istituzionali dell’ente e solo per alcune attività elencate (servizi di interesse generale, opere pubbliche, autoproduzione, servizi di committenza). Le partecipazioni fuori perimetro vanno dismesse.

Cos’è il TUSP? È il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016), la legge che dal 2016 disciplina in modo organico costituzione, gestione, tipi, razionalizzazione e dismissione delle società partecipate.

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