La distribuzione del gas naturale: servizio pubblico e gare d'ambito

La distribuzione del gas naturale è attività di servizio pubblico, affidata esclusivamente mediante gara d'ambito per periodi non superiori a dodici anni. Il d.lgs. 201/2022 però non si applica: la disciplina resta quella di settore.

In breve — La distribuzione del gas naturale è attività di servizio pubblico e può essere affidata esclusivamente mediante gara, per periodi non superiori a dodici anni. Non va confusa con la vendita, che è attività di mercato aperta alla concorrenza. Il d.lgs. 201/2022 sui servizi pubblici locali non si applica a questo settore: l’art. 35 lo esclude espressamente, perché la materia è già regolata da una disciplina propria, fatta del d.lgs. 164/2000, del regolamento sulle gare d’ambito e degli atti dell’Autorità di regolazione.

1. La distribuzione del gas è servizio pubblico

L’attività di distribuzione del gas naturale è qualificata dalla legge come attività di servizio pubblico. Non è una definizione di principio: da quella qualificazione discendono l’obbligo di affidare il servizio con una gara, un limite massimo di durata e un rapporto con il gestore che deve passare per un contratto di servizio.

La gara è dunque l’unica via per affidare il servizio, e i dodici anni sono un tetto che non ammette deroghe. Su questo il settore del gas è più rigido della disciplina generale sui servizi pubblici locali, dove l’ente sceglie tra più modalità di gestione motivando la propria decisione.

2. Perché il d.lgs. 201/2022 non si applica

Sebbene la distribuzione del gas naturale sia qualificata dalla stessa legge come servizio pubblico, a essa non si applicano le disposizioni del d.lgs. 201/2022 sul riordino dei servizi pubblici locali. È una precisazione necessaria, perché chi lavora in questa materia tende a dare per scontato il contrario.

L’esclusione non nasce da una minore importanza del settore, ma dall’opposto: la distribuzione del gas ha già una disciplina propria, di derivazione europea, che regola gli stessi profili che il decreto del 2022 disciplina in via generale. Servizio pubblico, obbligo di gara, durata massima dell’affidamento, contratto di servizio, poteri di vigilanza dell’ente: sono istituti che il settore possiede da prima, e sovrapporvi la disciplina generale creerebbe conflitti anziché ordine.

La conseguenza pratica è netta. Per un affidamento di distribuzione gas non si applicano le modalità di gestione dell’art. 14 del decreto del 2022, né la relazione che le motiva, né la disciplina generale sulla durata e sull’indennizzo. Si applicano le norme di settore, che su alcuni punti sono più rigide — a partire dall’obbligo esclusivo di gara.

Restano invece rilevanti, come per ogni contratto pubblico, i principi generali del Codice dei contratti pubblici, tra cui quello di conservazione dell’equilibrio contrattuale.

3. Il ruolo dell’ente locale e il contratto di servizio

L’art. 14 non si esaurisce nell’obbligo di gara: nello stesso comma disciplina anche ciò che resta in capo all’ente dopo l’affidamento.

Il Comune, o l’ente locale competente, non esce di scena una volta scelto il gestore. La norma gli riserva funzioni di indirizzo, vigilanza, programmazione e controllo sull’attività di distribuzione: resta il responsabile del servizio anche quando non lo gestisce direttamente, e su di lui ricadono le conseguenze di una vigilanza non esercitata.

Il rapporto con il gestore passa poi per un contratto di servizio, che non è un contratto libero. Va redatto sulla base di un contratto tipo predisposto dall’Autorità di regolazione e approvato dal Ministero, e deve stabilire la durata, le modalità di svolgimento del servizio, gli obiettivi di qualità, l’equa distribuzione del servizio sul territorio e le condizioni economiche del rapporto.

Il vincolo del contratto tipo è una garanzia per entrambe le parti: riduce il margine di trattativa dell’operatore più forte e mette l’ente al riparo da clausole che non saprebbe negoziare.

Una precisazione sul perimetro dei soggetti: ai fini di questa disciplina, per enti locali si intendono i Comuni, le unioni di Comuni e le comunità montane.

4. Distribuzione e vendita: due attività da non confondere

Nella filiera del gas convivono attività con natura giuridica opposta, e l’equivoco tra le due è frequente.

La distribuzione è il trasporto del gas sulla rete locale, dal punto di consegna della rete nazionale fino al contatore dell’utente finale. È un monopolio naturale: duplicare le condotte sotto la stessa strada non avrebbe senso, e per questo l’attività è affidata in esclusiva a un solo operatore per territorio, tramite gara.

La vendita è invece il rapporto commerciale con il cliente finale, ed è attività di mercato aperta alla concorrenza: l’utente sceglie il proprio fornitore e può cambiarlo.

Le due attività sono separate anche sul piano societario. Il gestore della rete non è il venditore, e deve garantire a tutti i venditori un accesso paritario all’infrastruttura. Per un Comune la distinzione è decisiva: ciò che affida con la gara è la distribuzione, non la vendita, e ciò su cui esercita vigilanza è la gestione della rete.

5. Le gare d’ambito e gli ATEM

La liberalizzazione avviata dal d.lgs. 164/2000 ha superato la dimensione comunale dell’affidamento. Il servizio non si affida più Comune per Comune, ma per ambiti territoriali minimi, gli ATEM, individuati con decreto ministeriale e comprendenti ciascuno un numero elevato di Comuni.

All’interno di ogni ambito si svolge una sola gara, e i Comuni devono aggregarsi per condurla. Il ruolo di stazione appaltante spetta per legge al Comune capoluogo di provincia quando è compreso nell’ambito; negli altri casi i Comuni la designano a maggioranza. I rapporti tra la stazione appaltante e gli altri enti dell’ambito sono regolati da una convenzione.

I criteri di gara e le modalità di valutazione delle offerte sono fissati dal regolamento adottato con d.m. 226/2011, che disciplina anche la documentazione di gara e i rapporti con il gestore uscente.

Su tutto vigila l’Autorità di regolazione, che definisce le tariffe, il contratto tipo di servizio e gli obblighi di qualità della distribuzione.

6. Il ritardo delle gare e la proroga del gestore uscente

La riforma ha incontrato un’attuazione lenta, e la conseguenza è la situazione in cui oggi si trova buona parte dei Comuni italiani: concessioni scadute da anni e gare d’ambito non ancora bandite.

La legge ha previsto il caso, imponendo al gestore uscente di proseguire la gestione, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento. È un obbligo che nasce per evitare interruzioni del servizio, ma che nel tempo ha prodotto un effetto non voluto: gestioni protratte per anni sulla base di contratti e canoni fissati in un contesto economico diverso.

Da qui il contenzioso più frequente del settore, quello sulla revisione del canone concessorio durante la proroga, che abbiamo trattato nell’articolo dedicato alla concessione gas scaduta e alla richiesta di revisione del canone.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il settore della distribuzione del gas ha una disciplina fitta e distinta da quella generale sui servizi pubblici locali: applicare l’una al posto dell’altra è l’errore che sta all’origine di molti provvedimenti annullati. A questo si aggiunge la fase transitoria, che mette Comuni e gestori in una posizione di equilibrio precario e prolungato.

Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali e operatori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: impostazione degli atti di gara d’ambito e dei contratti di servizio, gestione della fase di proroga e delle istanze di revisione del canone, rapporti con la stazione appaltante d’ambito, contenzioso sugli affidamenti e sui provvedimenti dell’ente concedente.

Domande frequenti

La distribuzione del gas naturale è un servizio pubblico? Sì. L’art. 14, comma 1, del d.lgs. 164/2000 qualifica espressamente l’attività di distribuzione di gas naturale come attività di servizio pubblico, affidata esclusivamente mediante gara.

Si applica il d.lgs. 201/2022 alla distribuzione del gas? No. L’art. 35 del decreto esclude espressamente i servizi di distribuzione dell’energia elettrica e del gas naturale, che restano disciplinati dalle disposizioni di settore attuative del diritto dell’Unione europea.

Come si affida il servizio di distribuzione del gas? Esclusivamente mediante gara, da svolgersi per ambito territoriale minimo. La legge non consente forme di affidamento diverse dalla procedura competitiva.

Quanto dura l’affidamento della distribuzione del gas? Non più di dodici anni.

Che differenza c’è tra distribuzione e vendita del gas? La distribuzione è il trasporto del gas sulla rete locale fino al contatore ed è un monopolio naturale affidato in esclusiva tramite gara. La vendita è il rapporto commerciale con il cliente finale ed è attività di mercato, aperta alla concorrenza e liberamente scelta dall’utente.

Chi è la stazione appaltante nelle gare d’ambito? Il Comune capoluogo di provincia, quando è compreso nell’ambito. Negli altri casi i Comuni dell’ambito designano la stazione appaltante a maggioranza, regolando i rapporti reciproci con una convenzione.

Cosa succede se la gara d’ambito non viene bandita? Il gestore uscente resta obbligato a proseguire la gestione, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento. Se la protrazione altera l’equilibrio economico, può chiedere la revisione del canone concessorio.

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