Gara a doppio oggetto: cos'è e come funziona

La gara a doppio oggetto è l'unica procedura con cui si sceglie il socio privato di una società mista e, insieme, gli si affida il servizio. Come si struttura e a quali condizioni è legittima.

In breve — La gara a doppio oggetto è la procedura di evidenza pubblica con cui un ente sceglie il socio privato di una società mista e, con la stessa gara, gli affida il servizio. I due “oggetti” sono appunto la sottoscrizione della partecipazione societaria e l’affidamento del contratto di appalto o di concessione: viaggiano insieme, in un’unica procedura. Il modello nasce dal diritto europeo — la Corte di giustizia lo ha legittimato con la sentenza Acoset del 2009 — e serve a evitare una doppia gara. È legittimo a condizioni precise: una sola procedura competitiva, un servizio delimitato per oggetto e durata, un socio scelto come partner operativo.

1. Che cos’è la gara a doppio oggetto

La gara a doppio oggetto è la procedura prevista dal d.lgs. 175/2016 (TUSP) per individuare il socio privato di una società mista e affidare, alla stessa società, la gestione di un servizio pubblico.

Viene definita “a doppio oggetto” proprio perché un’unica gara assegna contestualmente i due oggetti che le danno il nome — la partecipazione societaria e l’affidamento del servizio. È l’art. 17 del TUSP a prevederla, disciplinando in un’unica disposizione sia la scelta del socio sia l’affidamento del servizio.

Chi vince la gara, quindi, non acquista soltanto una quota della società: acquista insieme il diritto e l’onere di eseguire il servizio. È la ragione per cui il socio privato di una società mista è un socio operativo: entra per gestire il servizio pubblico, non per finanziare l’operazione. E si riflette sul modo in cui la gara è costruita: l’offerta non si gioca sul solo prezzo, ma soprattutto sulla qualità del progetto di gestione, entro limiti di oggetto e di durata fissati fin dal bando.

2. Perché esiste: la sentenza Acoset e il diritto europeo

La gara a doppio oggetto non è un’invenzione del legislatore italiano: risponde a un problema che si erano posti le istituzioni europee. Se un ente affida un servizio direttamente a una società di cui fa parte un privato, quel privato riceve un vantaggio economico senza essere passato dal mercato — e questo viola i principi di concorrenza e parità di trattamento. La soluzione “ortodossa” sarebbe stata una doppia procedura: una gara per scegliere il socio, un’altra per affidare il servizio. Macchinosa e diseconomica.

La via d’uscita è arrivata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza Acoset (C-196/08 del 15 ottobre 2009), che ha recepito la Comunicazione interpretativa della Commissione sui partenariati pubblico-privati istituzionalizzati del 5 febbraio 2008.

In altre parole: la gara sul socio “assorbe” la gara sul servizio, perché il privato viene scelto proprio in funzione del servizio che dovrà gestire. Una sola procedura, ma pienamente competitiva.

3. Come si struttura la procedura

Progettare una procedura che, con un solo atto, individui il socio privato e costituisca la società mista a cui affidare il servizio è un esercizio complesso: l’amministrazione deve presidiare contemporaneamente più fronti, perché nella stessa gara convivono la scelta di un operatore, la nascita di una società e l’affidamento di un servizio pubblico.

Il primo fronte è la fisionomia del socio. La procedura deve stabilire quali capacità il privato deve possedere per erogare quel servizio: non un investitore qualunque, ma un operatore in grado di gestirlo. La legge lo dice chiaramente — il socio privato «deve possedere i requisiti di qualificazione previsti da norme legali o regolamentari in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita» — e impone al bando di specificare «i necessari requisiti di qualificazione generali e speciali di carattere tecnico ed economico-finanziario dei concorrenti».

Il secondo fronte è l’assetto della società. Chi concorre non può ragionare al buio: deve sapere fin da subito come sarà fatta la società di cui entrerà a far parte e a quali condizioni dovrà erogare il servizio. Per questo all’avviso pubblico vanno allegati la bozza dello statuto e degli eventuali accordi parasociali, insieme agli elementi essenziali del contratto di servizio e dei disciplinari e regolamenti di esecuzione che ne costituiscono parte integrante.

Il terzo fronte riguarda i termini della partecipazione: la procedura deve indicare la quota riservata al socio privato — non inferiore al 30% — e la durata della sua partecipazione, che non può superare quella dell’affidamento. Su quota e durata abbiamo approfondito nella guida sulla società mista.

Ed è proprio il criterio di aggiudicazione a chiudere il cerchio. L’offerta non riguarda solo il prezzo della quota o le condizioni societarie, ma soprattutto le condizioni di gestione del servizio: vince chi garantisce all’amministrazione il vantaggio complessivo migliore su quel servizio, valorizzando anche aspetti qualitativi, ambientali, sociali o di innovazione — non chi semplicemente offre di più per entrare in società.

4. Dopo la gara: cosa può fare la società mista

Un ultimo punto, che è la conseguenza diretta del meccanismo. Se il socio è stato scelto in gara per un determinato servizio, e la società ha come oggetto esclusivo quel servizio, allora la società mista non è un operatore economico libero di cercarsi altri lavori sul mercato: è nata per gestire quel servizio, e a quello resta legata.

Ne discende anche un limite temporale preciso. Non è ammessa una società mista che gestisca un servizio a tempo indeterminato: la partecipazione del privato dura quanto il contratto, e alla scadenza l’ente che intende proseguire deve indire una nuova gara a doppio oggetto — non può prorogare all’infinito l’affidamento al socio già dentro. È l’altra faccia della delimitazione che la Corte di giustizia, nella sentenza Acoset, pone come condizione di legittimità dell’intero modello: il servizio dev’essere circoscritto per oggetto e per durata fin dalla gara.

Da qui il tema del vincolo di esclusività, che si intreccia con la domanda se la società mista possa partecipare ad altre gare pubbliche una volta costituita. Lo abbiamo affrontato a parte: la società mista può partecipare ad altre gare di appalto?

5. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La gara a doppio oggetto è la fase in cui si decide la sorte dell’intera operazione: un bando costruito male — requisiti non pertinenti, criteri che non valutano davvero il servizio, un contratto di servizio abbozzato — espone l’affidamento all’annullamento e blocca la società prima ancora che parta.

Lo Studio Legale Calzoni affianca gli enti nell’impostazione della procedura, dentro la consulenza per le società pubbliche: costruzione del bando a doppio oggetto, definizione dei requisiti del socio e dei criteri di aggiudicazione, redazione dello statuto e del contratto di servizio da porre a base di gara, con l’obiettivo di far reggere l’affidamento nel tempo e davanti al giudice amministrativo.

Domande frequenti

Cosa significa gara a doppio oggetto? È una gara con due oggetti contestuali: la scelta del socio privato di una società mista e, con la stessa procedura, l’affidamento a quella società del contratto di appalto o di concessione. Chi vince acquista insieme la quota societaria e l’incarico di gestire il servizio.

Perché si fa un’unica gara e non due? Perché il socio privato viene scelto proprio in funzione del servizio che dovrà gestire. La Corte di giustizia UE (sentenza Acoset, C-196/08) ha stabilito che un’unica procedura competitiva soddisfa i principi di concorrenza, rendendo superflua una seconda gara per affidare il servizio.

Chi può partecipare a una gara a doppio oggetto? Gli operatori che possiedono i requisiti di qualificazione tecnici ed economico-finanziari richiesti per la prestazione oggetto della società, oltre ai requisiti generali. Il socio è operativo, quindi deve essere in grado di eseguire il servizio, non solo di apportare capitale.

Qual è la quota minima del socio privato? Non può essere inferiore al 30% del capitale (art. 17, comma 1, del TUSP). Approfondiamo il modello nella guida sulla società mista.

La società mista scelta con gara a doppio oggetto può gestire il servizio per sempre? No. Il servizio deve essere delimitato per durata, e la partecipazione del socio privato non può superare la durata del contratto. Alla scadenza l’ente deve indire una nuova gara.

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