Gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi pubblici locali

Gli indicatori di qualità non sono un dato statistico: sono il parametro con cui si motiva l'affidamento, si misura la gestione e si giustifica un intervento correttivo. Chi li fissa e dove diventano vincolanti.

In breve — Gli indicatori e i livelli minimi di qualità sono i parametri con cui si misura un servizio pubblico locale. Nei servizi a rete li individuano le autorità di regolazione di settore; in quelli non a rete, dove nessuna autorità opera, li predispone il Ministero delle imprese e del made in Italy. Non sono un adempimento a sé: entrano nell’istruttoria che precede l’istituzione del servizio, nella relazione che motiva la modalità di gestione, nella delibera di affidamento in house e nella ricognizione annuale. E dal 2025 la loro violazione può far scattare l’obbligo di un piano correttivo.

1. A cosa servono gli indicatori di qualità

Gli indicatori di qualità servono a rendere misurabile la qualità di un servizio pubblico locale: trasformano un giudizio — il servizio funziona bene o male — in un valore confrontabile con una soglia. Tempi di intervento, continuità, sicurezza, accessibilità, gestione dei reclami smettono di essere impressioni e diventano dati verificabili.

Il d.lgs. 201/2022 non li tratta come un adempimento isolato. Gli indicatori sono parametri essenziali sui quali le amministrazioni devono fondare le proprie decisioni sul servizio, ed è lo stesso art. 7 a precisarlo, richiamando espressamente tre disposizioni. In particolare:

• nell’istruttoria che precede l’istituzione del servizio (art. 10, comma 4), gli indicatori misurano se l’offerta di mercato è idonea a soddisfare i bisogni della comunità;
• nella relazione che motiva la modalità di gestione (art. 14, comma 2), quantificano i profili di qualità che l’ente deve considerare nel confronto tra le alternative;
• nella deliberazione di affidamento in house (art. 17, comma 2), sostengono la motivazione sui benefici della gestione prescelta: è l’unica delle tre norme a citarli per nome.

Da qui discende il punto che conta per chi redige quegli atti. Una relazione che sceglie la modalità di gestione senza confrontarsi con gli indicatori disponibili è motivata solo in apparenza: manca il termine di paragone su cui la scelta dovrebbe reggere.

2. A chi spetta determinare gli indicatori

La competenza a determinare gli indicatori di qualità varia a seconda della natura del servizio.

Per i servizi a rete spetta alle singole autorità di regolazione, ciascuna per il proprio ambito. Alle stesse autorità compete altresì, ai sensi dell’art. 7, definire i costi di riferimento dei servizi e lo schema tipo di piano economico-finanziario, nonché predisporre gli schemi di bandi di gara e di contratti tipo — il che, per un ente che deve riaffidare un servizio, significa disporre di modelli già allineati alla disciplina di settore.

Quando invece il servizio non ha natura di servizio a rete, e per esso non opera alcuna autorità di regolazione, la competenza spetta al Ministero delle imprese e del made in Italy.

Il Ministero ha esercitato la competenza con due atti. Il decreto del 31 agosto 2023 ha adottato le linee guida per la redazione del piano economico-finanziario e lo schema che individua gli indicatori di qualità. Il decreto direttoriale del 16 maggio 2025 ha completato il quadro con gli schemi per il disciplinare di gara e per il contratto tipo, corrispondenti a quanto l’art. 7 prevede per i servizi a rete.

3. Quali sono gli indicatori di qualità dei servizi non a rete

Gli indicatori di qualità dei servizi pubblici locali non a rete sono individuati dall’allegato 2 del decreto ministeriale del 31 agosto 2023. Il decreto elenca, in sede di prima applicazione, i servizi ai quali detti parametri si applicano:

• i parcheggi;
• gli impianti sportivi, esclusi quelli a fune;
• i servizi cimiteriali e funebri, qualora erogati come servizi pubblici locali;
• le luci votive;
• il trasporto scolastico.

L’allegato ha la forma di una matrice: sulle righe gli indicatori, sulle colonne i cinque servizi, e in ciascuna casella l’indicazione se quell’indicatore si applichi o meno a quel servizio.

Gli indicatori di qualità si suddividono in tre famiglie.

La tabella che segue riporta gli indicatori previsti e la loro natura.

Tre osservazioni servono a usare correttamente lo schema.

La prima riguarda la distinzione tra qualitativo e quantitativo. Gli indicatori qualitativi chiedono che una cosa esista e sia documentata — la carta dei servizi, il piano dei controlli, la mappatura dei mezzi. Quelli quantitativi chiedono un numero, cioè un tempo massimo o una percentuale: sono questi a produrre un livello minimo misurabile, e quindi a poter essere violati in modo verificabile.

La seconda riguarda le eccezioni per singolo servizio. Non tutti gli indicatori si applicano a tutti e cinque. Per i parcheggi diversi indicatori contrattuali valgono solo in caso di abbonamento, perché non c’è un rapporto continuativo con l’utente occasionale. Per le luci votive non si applica la mappatura delle attrezzature e dei mezzi. Per i servizi cimiteriali e per le luci votive non si applicano gli accessi riservati.

La terza è la più importante per chi redige gli atti. Lo schema prevede, in ciascuna famiglia, una voce «altri indicatori» rimessa alla discrezione dell’ente. L’elenco ministeriale è dunque un minimo, non un tetto: il Comune può aggiungerne di propri, calibrati sul servizio concreto. È lo spazio in cui un ente attento costruisce standard che rispecchiano davvero il servizio che vuole, invece di limitarsi a recepire un modello.

4. Il regolamento comunale sui servizi non a rete

Il secondo comma dell’art. 8 mette in mano ai Comuni uno strumento che pochi utilizzano.

Sulla base degli atti e degli indicatori ministeriali, l’ente locale può adottare un regolamento o un atto generale in cui predefinisce condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione dei servizi non a rete di propria titolarità, assicurando la trasparenza e la diffusione dei dati.

La conseguenza è nel periodo successivo, ed è vincolante: i contratti di servizio e gli altri atti che regolano il rapporto devono assicurare il rispetto di quelle condizioni e di quegli standard. Il regolamento diventa così il livello superiore rispetto ai singoli contratti.

Per un Comune con più servizi non a rete — impianti sportivi, parcheggi, cimiteri, luci votive — il vantaggio è concreto. Anziché rinegoziare standard e obblighi ogni volta che scade un affidamento, li fissa una volta in un atto generale e li richiama nei contratti. Ed è anche una difesa: quando l’ente contesta un inadempimento, il parametro non è un’aspettativa ma una regola che si è dato in anticipo.

5. Dove gli indicatori diventano vincolanti

Il punto in cui questa disciplina smette di essere teorica è la fase del controllo, e dal 2025 la posta si è alzata.

La ricognizione annuale sulla situazione gestionale rileva l’andamento di ogni servizio affidato tenendo conto proprio degli atti e degli indicatori degli articoli 7, 8 e 9. Ma soprattutto, dopo le modifiche introdotte dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza, l’andamento di un servizio si considera insoddisfacente anche quando almeno due indicatori di qualità risultano significativamente inferiori ai livelli minimi individuati ai sensi degli articoli 7 e 8.

Verificata quella condizione, l’ente non ha margini: deve adottare un atto di indirizzo e imporre al gestore un piano di misure correttive entro tre mesi. E se non lo fa, rischia una sanzione dell’ANAC. La materia è trattata nell’articolo su vigilanza, verifiche periodiche e trasparenza.

Gli indicatori, in altre parole, sono passati dall’essere un riferimento di buona amministrazione a costituire il presupposto di un obbligo di intervento, il cui inadempimento è sanzionato.

6. Il coordinamento tra enti

L’art. 9 completa il quadro con le misure di raccordo, che spesso restano fuori dai commenti ma hanno un risvolto pratico.

Alle Province sono attribuite funzioni di raccolta ed elaborazione dati e di assistenza tecnica e amministrativa agli enti locali del territorio. Per un Comune piccolo, che non dispone di strutture interne adeguate, è un supporto da attivare invece che affrontare da solo la costruzione degli indicatori.

Le Regioni possono deliberare protocolli, sulla base di uno schema tipo formulato in Conferenza unificata e sentite le autorità di regolazione, per favorire la diffusione di indicatori e parametri che sviluppino l’efficienza e il confronto concorrenziale. Sostengono inoltre l’industrializzazione dei servizi e la riduzione dei costi, anche stipulando accordi e convenzioni con gli enti locali.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Gli indicatori di qualità sono il filo che lega documenti apparentemente distanti: l’istruttoria sull’istituzione del servizio, la relazione sulla modalità di gestione, il contratto di servizio, la ricognizione annuale. Quando quel filo manca, ogni atto regge da solo e nessuno regge davvero, perché nessuno indica rispetto a cosa il servizio andasse misurato.

Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali e gestori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: costruzione degli standard negli atti di affidamento e nel contratto di servizio, redazione del regolamento comunale sui servizi non a rete, impostazione della relazione sulla modalità di gestione in coerenza con gli indicatori, gestione delle contestazioni sui livelli di qualità e degli interventi correttivi.

Domande frequenti

Chi fissa gli indicatori di qualità dei servizi pubblici locali? Nei servizi a rete le autorità di regolazione di settore, per i rispettivi ambiti di competenza (art. 7). Nei servizi non a rete per i quali non opera un’autorità, il Ministero delle imprese e del made in Italy (art. 8).

Cosa individuano le autorità di regolazione oltre agli indicatori? I costi di riferimento dei servizi e lo schema tipo di piano economico-finanziario. Predispongono inoltre schemi di bandi di gara e di contratti tipo.

Quali atti ha adottato il Ministero per i servizi non a rete? Il decreto del 31 agosto 2023, con le linee guida per il piano economico-finanziario e gli indicatori e livelli minimi di qualità, e il decreto direttoriale del 16 maggio 2025, con gli schemi per il bando e il contratto tipo.

Il d.lgs. 201/2022 elenca i servizi non a rete? No. Il decreto non nomina impianti sportivi, parcheggi, servizi cimiteriali o trasporto scolastico. Quei servizi sono individuati dal decreto ministeriale attuativo, che in prima applicazione ne ha indicati cinque, precisando per i servizi cimiteriali e funebri che rilevano «qualora erogati come servizi pubblici locali».

Quali sono gli indicatori di qualità dei servizi non a rete? Lo schema ministeriale li raggruppa in tre famiglie: qualità contrattuale (procedure di attivazione e cessazione, tempi di risposta a reclami e rettifiche, tempo di intervento sui disservizi, carta dei servizi, modalità di pagamento), qualità tecnica (mappatura delle attività e dei mezzi, piano dei controlli, sicurezza, accessibilità per gli utenti con disabilità) e obblighi di servizio pubblico (agevolazioni tariffarie e accessi riservati).

L’elenco ministeriale degli indicatori è vincolante o si può integrare? È un minimo, non un tetto. Lo schema prevede in ogni famiglia una voce «altri indicatori» rimessa alla discrezione dell’ente, che può quindi aggiungerne di propri, calibrati sul servizio concreto.

Il Comune può fissare da sé gli standard dei servizi non a rete? Sì. Sulla base degli atti e degli indicatori ministeriali può adottare un regolamento o un atto generale che predefinisce condizioni, principi, obiettivi e standard. I contratti di servizio devono poi assicurarne il rispetto.

Cosa succede se un servizio non raggiunge i livelli minimi di qualità? Se almeno due indicatori risultano significativamente inferiori ai livelli minimi, l’andamento si considera insoddisfacente: l’ente deve adottare un atto di indirizzo e imporre al gestore un piano di misure correttive entro tre mesi, a pena di sanzione ANAC.

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