Vigilanza, verifiche periodiche e trasparenza nei servizi pubblici locali

Dopo l'affidamento il Comune deve vigilare sulla gestione, fare ogni anno la ricognizione sui servizi affidati e pubblicare gli atti. Dal 2025 chi non lo fa rischia sanzioni ANAC fino a 500.000 euro.

In breve — Il d.lgs. 201/2022 impone agli enti locali tre adempimenti dopo l’affidamento di un servizio pubblico locale: la vigilanza sulla gestione con un programma di controlli, la ricognizione annuale sui servizi affidati e la pubblicazione degli atti sul sito e sulla piattaforma ANAC. La legge concorrenza 2025 ha alzato la posta: se dalla ricognizione emerge un andamento insoddisfacente per cause dipendenti dal gestore, l’ente deve adottare un atto di indirizzo e imporre un piano correttivo entro tre mesi. Chi omette la relazione, la pubblicazione o l’atto di indirizzo rischia una sanzione ANAC da 5.000 a 500.000 euro.

1. Tre obblighi che non vanno confusi

Una volta affidato un servizio pubblico locale di rilevanza economica, l’ente è tenuto a controllarne l’andamento. La responsabilità non si esaurisce con la scelta del gestore: prosegue per tutta la durata del rapporto.

Il d.lgs. 201/2022 traduce questo principio in obblighi puntuali, disciplinati dagli articoli 28, 30 e 31, con una finalità dichiarata: assicurare che il servizio sia svolto secondo gli obblighi assunti, che la gestione resti in equilibrio e che tutto ciò sia verificabile dall’esterno.

Si tratta di tre adempimenti distinti, con tempi e contenuti diversi, che nella pratica vengono spesso sovrapposti — e chi li sovrappone finisce per adempierne uno solo.

I primi due — vigilanza e ricognizione — hanno una rilevanza interna: sono gli strumenti con cui il Comune si procura le informazioni necessarie a sapere come sta andando il servizio, a intervenire se peggiora e a decidere consapevolmente alla scadenza dell’affidamento.

Il terzo ha invece una rilevanza esterna: rende quelle informazioni conoscibili ai cittadini, agli operatori economici interessati al mercato e alle Autorità che esercitano poteri di verifica. Serve a rendere controllabile dall’esterno ciò che l’ente ha accertato all’interno.

Dal 2025 nessuno dei tre è più privo di conseguenze: la legge annuale per il mercato e la concorrenza ha introdotto un regime sanzionatorio affidato all’ANAC, di cui si dirà al capitolo 7.

2. La vigilanza e il programma di controlli

La vigilanza sulla gestione spetta agli enti locali e agli altri enti competenti, fatte salve le attribuzioni delle autorità di regolazione e le discipline di settore. Non è però un’attività libera nella forma: il decreto ne indica il metodo.

Il passaggio da cogliere è che la vigilanza deve essere programmata, non occasionale. Non basta reagire ai reclami o intervenire quando un disservizio diventa visibile: serve un documento che stabilisca in anticipo cosa si controlla, con quale frequenza e con quali modalità.

I tre parametri indicati dalla norma servono a calibrarlo. Un servizio a rete esteso su più Comuni richiede controlli diversi da un servizio puntuale erogato in una sola sede; un’utenza numerosa e diffusa impone verifiche più capillari di un bacino ristretto. Un programma identico per tutti i servizi dell’ente non rispetta il criterio.

Il riferimento operativo resta il contratto di servizio: è lì che sono fissati gli obblighi la cui osservanza il programma deve verificare. Un contratto generico rende la vigilanza impossibile, perché non c’è un parametro rispetto al quale misurare l’inadempimento.

3. Gli obblighi informativi del gestore

La vigilanza funziona solo se l’ente dispone dei dati, e i dati li ha il gestore. Per questo il decreto costruisce un obbligo informativo assistito da una sanzione contrattuale.

L’ultima parte contiene un adempimento che spetta all’ente e che spesso manca. Le penalità per la violazione degli obblighi informativi devono essere previste nel contratto: se il contratto non le contempla, l’ente si trova senza strumento di reazione davanti a un gestore che non trasmette i dati, e la vigilanza resta sulla carta. È una clausola da inserire negli schemi contrattuali, non un principio da invocare a posteriori.

Il comma 4 aggiunge una facoltà: l’ente affidante può rendere pubblici quei dati, nel rispetto della disciplina sui segreti commerciali e sulle informazioni confidenziali delle imprese. È una scelta discrezionale, ma va esercitata con attenzione al perimetro, perché la pubblicazione di informazioni industriali sensibili espone l’ente a contestazioni da parte del gestore.

4. La ricognizione annuale sui servizi affidati

Il secondo adempimento ha una logica diversa: non verifica il singolo servizio giorno per giorno, ma fotografa periodicamente l’insieme.

Il collegamento con la razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche non è solo di calendario. Quando i servizi sono affidati a società in house, la relazione sulla ricognizione costituisce appendice della relazione prevista dall’art. 20 del Testo unico sulle partecipate: i due documenti viaggiano insieme e vanno costruiti in coerenza.

Da qui una conseguenza pratica per chi cura entrambi gli adempimenti. La ricognizione dell’art. 30 fornisce all’analisi sulle partecipate proprio i dati che servono a giustificare, o a mettere in discussione, il mantenimento della società: andamento economico, qualità, rispetto degli obblighi. Trattarli come due esercizi separati significa perdere l’informazione più utile, e rischiare che i due documenti dicano cose diverse sullo stesso soggetto.

Va segnalato anche il dato sul ricorso all’in house, che la norma chiede di rilevare espressamente. Non è una curiosità statistica: è la base su cui si misura quanto l’ente si è sottratto al mercato, ed è il tipo di informazione che pesa quando quella scelta viene contestata.

5. Se la gestione va male: l’atto di indirizzo e il piano correttivo

Fino al 2025 la ricognizione si esauriva nella fotografia: l’ente rilevava l’andamento e lo metteva per iscritto. La legge 18 dicembre 2025, n. 190, la legge annuale per il mercato e la concorrenza, ha cambiato il meccanismo inserendo nell’art. 30 i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater. Da adempimento ricognitivo la relazione è diventata il presupposto di un intervento.

L’ente, nel condurre la ricognizione, deve ora individuare le possibili cause dell’eventuale andamento negativo di ciascun servizio. E se l’andamento è insoddisfacente per cause dipendenti dall’attività del gestore, non può fermarsi lì.

Ricorrendo una di queste condizioni, l’ente adotta un atto di indirizzo, allegato alla ricognizione, con cui impone al gestore di elaborare entro un termine massimo di tre mesi un piano di misure correttive. Il piano deve contenere un cronoprogramma di azioni per il ripristino e il miglioramento della qualità del servizio, per efficientare i costi e per ripianare le eventuali perdite.

Atto di indirizzo e piano non restano nel cassetto: vanno trasmessi all’ANAC, che li pubblica sul proprio portale telematico. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato svolge poi un monitoraggio sugli atti di indirizzo e sull’efficacia delle misure correttive, con relazione annuale al Governo e alle Camere.

C’è infine la sanzione contrattuale. In caso di grave inadempimento del gestore nell’attuazione del piano, il comma 1-quater richiama l’art. 27, comma 3: resta fermo il potere dell’ente affidante di risolvere anticipatamente il rapporto per grave inadempimento agli obblighi di servizio pubblico e alle obbligazioni del contratto.

Il cambiamento di prospettiva è netto. Una gestione in perdita o sotto gli standard non è più un dato da registrare: fa scattare un procedimento con termini, atti tipizzati e vigilanza di due Autorità.

6. La trasparenza e la piattaforma ANAC

Il terzo adempimento riguarda la pubblicità degli atti, e il decreto vi dedica il meccanismo più articolato.

Gli atti coinvolti sono quelli che scandiscono la vita del servizio: la deliberazione sull’istituzione del servizio pubblico, la relazione sulla scelta della modalità di gestione, la deliberazione di affidamento in house, la relazione sulla ricognizione annuale e il contratto di servizio.

Due elementi meritano attenzione perché distinguono questo obbligo da quelli ordinari di trasparenza amministrativa.

Il primo è la doppia pubblicazione. Non basta caricare l’atto in amministrazione trasparente: va anche trasmesso ad ANAC, che lo pubblica in una sezione dedicata. Le due pubblicazioni sono contestuali, non alternative, e l’adempimento si considera compiuto solo se entrambe avvengono.

Il secondo è il termine. «Senza indugio» non indica un numero di giorni, ma esclude che si possa accumulare la pubblicazione in un momento successivo: l’atto va pubblicato appena adottato.

Gli atti confluiscono poi nella piattaforma unica della trasparenza gestita da ANAC, che funge da punto di accesso unico e raccoglie anche i dati della banca dati nazionale sui contratti pubblici, le rilevazioni sul trasporto pubblico locale e, ove disponibili, le informazioni sui livelli di qualità effettivamente conseguiti dai gestori. Alla piattaforma accedono anche amministrazioni statali, Regioni e Autorità di regolazione per esercitare i propri poteri di verifica: il che significa che quei dati non restano a disposizione del solo cittadino, ma alimentano i controlli di soggetti terzi.

7. Le sanzioni: fino a 500.000 euro a carico dell’ente

La stessa legge del 2025 ha introdotto nel decreto un art. 31-bis, che affida all’ANAC un potere sanzionatorio diretto nei confronti degli enti locali. È la novità che cambia il peso di tutti gli adempimenti descritti fin qui.

Due aspetti meritano di essere sottolineati, perché spostano il baricentro del rischio.

Il primo è che la sanzione colpisce l’ente affidante, non il gestore. Chi risponde dell’omissione è il Comune, anche quando il problema nasce da un gestore che non ha trasmesso i dati — ed è la ragione per cui le penalità contrattuali sugli obblighi informativi, di cui al capitolo 3, smettono di essere una clausola di stile e diventano uno strumento di tutela dell’ente.

Il secondo è che è sanzionata anche l’inerzia a valle. Non basta redigere e pubblicare la relazione: se dalla ricognizione emerge un andamento insoddisfacente e l’ente non adotta l’atto di indirizzo, la sanzione scatta ugualmente. In altre parole, una relazione accurata che fotografi una gestione in difficoltà senza produrre conseguenze espone l’ente più di quanto lo proteggesse prima.

8. I rimedi extragiudiziali per l’utente

Accanto ai controlli dell’ente il decreto prevede uno strumento a disposizione di chi il servizio lo riceve. L’utente può promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie davanti agli organismi e secondo le procedure previste dal Codice del consumo, fatto salvo quanto stabilito dalle discipline di settore.

Per il gestore è un profilo da presidiare sul piano organizzativo: significa dotarsi di procedure interne di gestione dei reclami e di riscontro, perché le controversie con l’utenza trovano una via rapida che prescinde dal giudizio, e la condotta tenuta in quella sede incide sulla reputazione e, indirettamente, sulla valutazione del servizio da parte dell’ente affidante.

9. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Vigilanza, ricognizione e trasparenza sono adempimenti che non producono effetti visibili finché tutto funziona, e diventano decisivi quando qualcosa va storto: un servizio che peggiora, una società in perdita, un affidamento contestato. È in quel momento che l’ente scopre se il programma di controlli esisteva, se il contratto prevedeva le penalità informative, se la ricognizione era stata fatta.

Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali e gestori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: predisposizione del programma di controlli e delle clausole contrattuali sugli obblighi informativi, redazione della relazione di ricognizione annuale in coerenza con l’analisi sulle società partecipate, verifica degli adempimenti di pubblicazione e trasmissione ad ANAC, gestione delle contestazioni sull’esecuzione del contratto di servizio.

Domande frequenti

Chi vigila sulla gestione di un servizio pubblico locale? Gli enti locali e gli altri enti competenti, fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le discipline di settore. La vigilanza si esercita sulla base di un programma di controlli, non in modo occasionale.

Cosa deve contenere il programma di controlli? Deve essere finalizzato alla verifica del corretto svolgimento delle prestazioni affidate e va calibrato sulla tipologia di attività, sull’estensione territoriale di riferimento e sull’utenza destinataria del servizio. Un programma uguale per tutti i servizi non rispetta questo criterio.

Il gestore è obbligato a fornire dati all’ente? Sì. L’art. 28, comma 3, gli impone di fornire i dati e le informazioni sull’assolvimento degli obblighi del contratto di servizio. L’inadempimento deve essere assistito da specifiche penalità contrattuali, che vanno però previste nel contratto.

Quali Comuni devono fare la ricognizione periodica? I Comuni, anche in forma associata, con popolazione superiore a 5.000 abitanti, oltre a città metropolitane, province e altri enti competenti in relazione al proprio ambito o bacino di servizio.

Ogni quanto va aggiornata la ricognizione? Ogni anno, contestualmente all’analisi dell’assetto delle società partecipate prevista dall’art. 20 del d.lgs. 175/2016. Se i servizi sono affidati a società in house, la relazione costituisce appendice di quella sulle partecipate.

Cosa è cambiato con la legge concorrenza 2025? La legge 18 dicembre 2025, n. 190 ha inserito nell’art. 30 i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater: l’ente deve individuare le cause dell’andamento negativo e, se la gestione è insoddisfacente per cause dipendenti dal gestore, adottare un atto di indirizzo che imponga un piano correttivo entro tre mesi. Ha inoltre introdotto l’art. 31-bis, che attribuisce all’ANAC un potere sanzionatorio.

Quando l’andamento di un servizio si considera insoddisfacente? Quando il gestore ha registrato perdite significative negli ultimi due esercizi tali da compromettere l’equilibrio economico-finanziario, oppure quando i risultati gestionali sono significativamente insufficienti rispetto agli obiettivi contrattuali, oppure quando almeno due indicatori di qualità sono significativamente inferiori ai livelli minimi.

Quali sanzioni rischia il Comune? Da 5.000 a 500.000 euro. L’ANAC le applica all’ente locale che non adotta la relazione sulla situazione gestionale, che non la pubblica sul sito istituzionale o che non adotta l’atto di indirizzo previsto dall’art. 30, comma 1-bis.

Cosa succede se il gestore non attua il piano correttivo? In caso di grave inadempimento nell’attuazione del piano si applica l’art. 27, comma 3: resta fermo il potere dell’ente affidante di risolvere anticipatamente il rapporto per grave inadempimento agli obblighi di servizio pubblico e alle obbligazioni contrattuali.

Dove vanno pubblicati gli atti sui servizi pubblici locali? Sul sito istituzionale dell’ente affidante e, contestualmente, vanno trasmessi ad ANAC che li pubblica nella sezione “Trasparenza dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - Trasparenza SPL”. Le due pubblicazioni sono cumulative, non alternative.

L’utente può contestare il servizio senza andare in giudizio? Sì. L’art. 29 consente di promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie presso gli organismi e secondo le procedure previste dal Codice del consumo, salvo quanto stabilito dalle discipline di settore.

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