Il partenariato con gli enti del Terzo settore nei servizi pubblici locali
L'art. 18 del d.lgs. 201/2022 consente ai Comuni di attivare partenariati con gli enti del Terzo settore per progetti riconducibili a un servizio pubblico locale. Ma solo se il rapporto è davvero collaborativo e le risorse non superano il rimborso dei costi.
In breve — Un Comune può realizzare progetti riconducibili a un servizio pubblico locale insieme agli enti del Terzo settore, attivando un rapporto di partenariato invece di una gara. La scelta va motivata nella relazione prevista dall’art. 14, dimostrando che il rapporto è effettivamente collaborativo e non uno scambio mascherato. Il confine è netto: se le risorse pubbliche superano il rimborso dei costi sostenuti, il partenariato non è più tale e tornano ad applicarsi le regole ordinarie sugli affidamenti.
1. Cosa consente l’art. 18 del d.lgs. 201/2022
Il decreto sui servizi pubblici locali dedica una disposizione specifica al rapporto tra enti locali e Terzo settore, collocandola tra le modalità di realizzazione dei servizi.
La norma · art. 18, comma 1, d.lgs. 201/2022
«In attuazione dei principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, gli enti locali possono attivare con enti del Terzo settore rapporti di partenariato, regolati dal decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, per la realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale di rilevanza economica.»
Tre elementi delimitano la facoltà.
Il primo è l’oggetto: non l’intero servizio, ma «specifici progetti di servizio o di intervento» funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale. Il partenariato non è quindi una quarta modalità di gestione che si affianca a gara, società mista e in house: è uno strumento per realizzare progetti dentro o accanto al servizio.
Il secondo è la disciplina applicabile: il rapporto è regolato dal Codice del Terzo settore, il d.lgs. 117/2017, non dal decreto sui servizi pubblici locali e non dal Codice dei contratti pubblici.
Il terzo è il fondamento: i principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale. Non è una formula di stile, come si vede subito guardando da dove viene questo istituto.
2. Perché non è un affidamento: l’amministrazione condivisa
Il partenariato con il Terzo settore non è una forma semplificata di affidamento. Risponde a una logica diversa, che la Corte costituzionale ha riconosciuto con la sentenza n. 131 del 2020.
In quella pronuncia la Corte ha qualificato gli strumenti previsti dagli artt. 55-57 del Codice del Terzo settore come espressione di un canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato. Amministrazione e Terzo settore non si collocano su due lati opposti di uno scambio: concorrono insieme, ciascuno con il proprio apporto, a soddisfare un bisogno della comunità.
La differenza si coglie nel rapporto giuridico. In un appalto o in una concessione c’è un corrispettivo a fronte di una prestazione: è un rapporto sinallagmatico, di scambio. Nel partenariato quello scambio manca, e proprio per questo il rapporto esce dall’ambito della concorrenza per il mercato.
La stessa impostazione è confermata dal Codice dei contratti pubblici, il cui art. 6 riconosce alle amministrazioni la possibilità di ricorrere a modelli di amministrazione condivisa privi di rapporti sinallagmatici, purché gli enti del Terzo settore contribuiscano in condizioni di pari trattamento, in modo effettivo e trasparente. Due decreti diversi, la stessa linea di confine.
3. Gli strumenti: co-programmazione, co-progettazione, convenzioni
Poiché il rinvio è al Codice del Terzo settore, gli strumenti concretamente utilizzabili sono quelli che quel testo disciplina.
Gli istituti del Codice del Terzo settore
Co-programmazione. L'amministrazione individua, insieme agli enti del Terzo settore, i bisogni da soddisfare, gli interventi necessari, le modalità di realizzazione e le risorse disponibili. Viene prima di tutto il resto: è la fase in cui si decide cosa serve.
Co-progettazione. Si definiscono, ed eventualmente si realizzano, specifici progetti di servizio o di intervento, alla luce di quanto emerso in sede di programmazione. È lo strumento a cui l'art. 18 fa riferimento in modo più diretto.
Convenzioni. Con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale, per attività di interesse generale, quando questa soluzione è più favorevole rispetto al ricorso al mercato. Prevedono il rimborso delle sole spese effettivamente sostenute e documentate.
Tutti questi istituti si svolgono nel rispetto dei principi del procedimento amministrativo. Non sono trattative riservate: il fatto che manchi il corrispettivo non significa che manchi il confronto.
4. La motivazione obbligatoria
Qui sta il punto su cui l’ente rischia di più. La scelta del partenariato non è libera: va giustificata, e va giustificata in un documento preciso.
La norma · art. 18, comma 2, d.lgs. 201/2022
La scelta «deve essere motivata, nell'ambito della relazione di cui all'articolo 14, comma 3, con specifico riferimento alla sussistenza delle circostanze che, nel caso concreto, determinano la natura effettivamente collaborativa del rapporto e agli effettivi benefici che tale soluzione comporta per il raggiungimento di obiettivi di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.»
La motivazione confluisce nella stessa relazione che accompagna la scelta della modalità di gestione, e deve reggere su due fronti.
Il primo è la natura effettivamente collaborativa del rapporto. L’avverbio non è decorativo: l’ente deve indicare le circostanze concrete da cui emerge che si tratta di una collaborazione e non di una prestazione retribuita chiamata in altro modo. Il contributo proprio dell’ente del Terzo settore, l’apporto di risorse e competenze proprie, la condivisione del rischio progettuale sono gli elementi che rendono credibile quella qualificazione.
Il secondo sono i benefici effettivi in termini di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio. Anche qui serve un ragionamento sul caso concreto: perché questa soluzione produce risultati migliori di un affidamento ordinario, e a quali condizioni.
Una motivazione generica, che si limiti a richiamare la sussidiarietà orizzontale, non soddisfa la norma. È il tipo di vizio che rende la delibera aggredibile da un operatore economico escluso dal confronto.
5. Come si sceglie l’ente del Terzo settore
È la domanda che l’ente si pone per prima, e la risposta è meno discrezionale di quanto si creda. Assenza di gara non significa scelta libera: la selezione resta una procedura comparativa, aperta e verificabile.
La norma · art. 55, comma 4, d.lgs. 117/2017
L'individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il rapporto di collaborazione avviene «nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell'intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l'individuazione degli enti partner».
La norma impone quindi un ordine preciso: prima si definisce, poi si seleziona. L’amministrazione deve fissare a monte obiettivi generali e specifici, durata, caratteristiche essenziali dell’intervento e — soprattutto — i criteri con cui sceglierà. Non è ammesso individuare l’ente e costruirgli attorno il progetto: sarebbe l’affidamento diretto che l’istituto non consente.
Sul piano operativo la procedura è scandita dalle linee guida ministeriali adottate con il d.m. 72/2021, che ne descrivono le fasi.
Le fasi della selezione
1. L'avvio. Un atto del dirigente dà impulso al procedimento, eventualmente sulla base di quanto emerso nella precedente fase di co-programmazione.
2. L'avviso pubblico. Viene pubblicato l'avviso con i relativi allegati: obiettivi, durata, caratteristiche dell'intervento, requisiti di partecipazione, criteri di valutazione delle proposte e risorse messe a disposizione.
3. La valutazione. Le proposte sono esaminate secondo i criteri predeterminati, con esito motivato. È la fase che rende la scelta verificabile da chi non è stato selezionato.
4. Il tavolo di co-progettazione. Con gli enti individuati si apre il lavoro comune di definizione del progetto, che è il momento qualificante dell'istituto: il progetto non è imposto, si costruisce insieme.
Due avvertenze pratiche. La prima riguarda i requisiti: possono partecipare gli enti iscritti al Registro unico nazionale del Terzo settore, e l’ente deve indicare con chiarezza quali categorie ammette, perché convenzioni e co-progettazione hanno platee diverse. La seconda riguarda la motivazione dell’esito: poiché non c’è un punteggio automatico come in una gara, la verbalizzazione della valutazione è ciò che protegge la procedura in caso di contestazione.
6. Il limite invalicabile: solo il rimborso dei costi
Il comma 3 fissa la soglia oltre la quale il partenariato non è più tale, ed è la disposizione che nella pratica decide la legittimità dell’operazione.
La norma · art. 18, comma 3, d.lgs. 201/2022
Le disposizioni sul partenariato «non si applicano nelle ipotesi in cui le risorse pubbliche da mettere a disposizione degli enti del Terzo settore risultino, complessivamente considerate, superiori al rimborso dei costi, variabili, fissi e durevoli previsti ai fini dell'esecuzione del rapporto di partenariato».
La regola è semplice da enunciare e delicata da applicare. Finché le risorse pubbliche coprono i costi — variabili, fissi e durevoli — il rapporto resta collaborativo. Nel momento in cui le superano, quel margine diventa un corrispettivo: il rapporto si trasforma in uno scambio, e vanno applicate le regole ordinarie sugli affidamenti, a partire dall’evidenza pubblica prevista dal Codice dei contratti pubblici.
Due precisazioni sono importanti per non sbagliare il calcolo.
La prima è che i costi rilevanti non sono solo quelli variabili: la norma include espressamente i costi fissi e quelli durevoli, quindi anche le quote di ammortamento dei beni impiegati nel progetto. Un rimborso che copra soltanto le spese vive rischia di essere sottostimato rispetto a ciò che la norma consente.
La seconda è che la verifica va fatta sulle risorse complessivamente considerate. Non si guarda la singola voce ma il totale di quanto l’ente mette a disposizione, in denaro o in altre utilità: beni concessi in uso, personale distaccato, servizi resi. Frazionare l’apporto in più titoli non sposta il confine.
A questi due criteri la giurisprudenza ne ha aggiunto un terzo, che riguarda il modo in cui il rimborso è costruito.
La giurisprudenza · Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5217
«Solo la totale gratuità colloca il rapporto legittimamente fuori dall'alveo delle procedure ad evidenza pubblica.»
Il criterio è l'effettività: si rimborsano le spese realmente sostenute e documentate. Un tetto massimo forfettario, o un importo fisso a copertura del progetto, trasforma il rimborso in corrispettivo e il partenariato in un ordinario appalto di servizi. Il rimborso va ancorato alla rendicontazione, non a una somma decisa a monte.
7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
Il partenariato con il Terzo settore è uno strumento prezioso e allo stesso tempo esposto. Funziona quando la collaborazione è reale e documentata; diventa un problema quando viene usato per evitare una gara che sarebbe stata dovuta, perché l’operatore economico escluso ha tutto l’interesse a impugnare, e il primo punto che contesterà è proprio la natura del rapporto.
Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali ed enti del Terzo settore all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: valutazione preventiva sulla praticabilità del partenariato, redazione della motivazione nella relazione dell’art. 14, impostazione delle procedure di co-programmazione e co-progettazione, verifica del perimetro delle risorse rispetto al limite del rimborso dei costi, difesa dell’atto in caso di impugnazione.
Domande frequenti
Un Comune può affidare un servizio pubblico locale a un ente del Terzo settore senza gara? Non l’intero servizio. L’art. 18 del d.lgs. 201/2022 consente di attivare rapporti di partenariato per la realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento riconducibili al servizio pubblico locale, non di sostituire con il partenariato la scelta della modalità di gestione.
Che differenza c’è tra partenariato e appalto? Nell’appalto c’è un corrispettivo a fronte di una prestazione: è un rapporto di scambio. Nel partenariato lo scambio manca e le parti collaborano alla realizzazione di un progetto comune. La Corte costituzionale (sentenza n. 131/2020) ha qualificato questo modello come amministrazione condivisa, alternativa al mercato.
Quali strumenti si possono usare? Quelli previsti dal Codice del Terzo settore: co-programmazione, co-progettazione e convenzioni con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale. Si svolgono nel rispetto dei principi del procedimento amministrativo, con procedure aperte e criteri predeterminati.
La scelta del partenariato va motivata? Sì. L’art. 18, comma 2, impone di motivarla nella relazione prevista dall’art. 14, comma 3, indicando le circostanze concrete che determinano la natura effettivamente collaborativa del rapporto e i benefici in termini di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio.
Quando il partenariato non è più ammesso? Quando le risorse pubbliche messe a disposizione dell’ente del Terzo settore superano, complessivamente considerate, il rimborso dei costi variabili, fissi e durevoli previsti per l’esecuzione del rapporto. Oltre quella soglia si applicano le regole ordinarie sugli affidamenti.
Si può prevedere un importo forfettario a copertura del progetto? No. Il Consiglio di Stato (sez. V, 26 maggio 2023, n. 5217) ha ribadito il criterio dell’effettività: si rimborsano le spese realmente sostenute e documentate. Un tetto massimo forfettario o un importo fisso trasformano il rimborso in corrispettivo e il partenariato in un appalto di servizi.
Nel rimborso rientrano solo le spese vive? No. La norma richiama i costi variabili, fissi e durevoli, quindi anche le quote riferibili ai beni impiegati nel progetto. La verifica va fatta sul totale delle risorse messe a disposizione, in denaro o in altre utilità.
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