Il d.lgs. 201/2022: la disciplina dei servizi pubblici locali

Dal 2022 i servizi pubblici locali di rilevanza economica hanno un Testo unico: il d.lgs. 201/2022. Cosa disciplina, cosa sono questi servizi, la differenza con i SIEG e come l'ente li individua, gestisce e affida.

In breve — Dal 2022 i servizi pubblici locali di rilevanza economica — acqua, rifiuti, trasporti, gas — hanno una disciplina organica: il d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201, il Testo unico che riordina la materia. Stabilisce cosa sono questi servizi, come l’ente li individua, con quali modalità li gestisce, come li affida e come li regola. Capire questa cornice è il presupposto di ogni scelta corretta, perché è dal decreto che discendono le regole su gestione, affidamento e concorrenza.

1. Il d.lgs. 201/2022: il Testo unico dei servizi pubblici locali

Fino al 2022 la materia dei servizi pubblici locali era frammentata in una stratificazione di norme e sentenze, spesso in contrasto tra loro. Il d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 — in vigore dal 31 dicembre 2022, composto da 38 articoli e attuativo della legge delega sulla concorrenza — ha riordinato il tutto in un Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.

L’obiettivo dichiarato è dare regole comuni, uniformi ed essenziali su tutto il territorio nazionale, rafforzando la qualità, l’accessibilità e la sicurezza dei servizi e i diritti degli utenti. Il baricentro della riforma è duplice: più responsabilità in capo all’ente nelle scelte di gestione — che ora vanno motivate, non più date per scontate — e più peso alla regolazione, ai controlli di efficienza e alla trasparenza.

2. Cosa sono i servizi pubblici locali di rilevanza economica

I servizi pubblici locali di rilevanza economica — detti anche servizi di interesse economico generale — sono definiti dall’art. 2 del d.lgs. 201/2022 come i servizi erogati dietro corrispettivo su un mercato che non sarebbero garantiti a tutti, o alle stesse condizioni, senza l’intervento del soggetto pubblico.

Perché un servizio sia di interesse economico generale devono pertanto sussistere alcuni elementi costitutivi:

Non tutti questi servizi, però, nascono allo stesso modo. Alcuni sono qualificati come servizi pubblici direttamente dalla legge: è il caso dei grandi servizi a rete — il servizio idrico, i rifiuti, la distribuzione del gas, il trasporto pubblico locale — individuati da norme di settore. Altri non sono predefiniti: è l’ente locale a doverli assumere come servizio pubblico, con una scelta motivata, quando riconosce che un’attività risponde a un bisogno essenziale della collettività che il mercato, da solo, non soddisfa.

3. Servizi a rete e servizi non a rete

All’interno dei servizi di rilevanza economica, il Testo unico distingue due grandi famiglie, e la differenza pesa molto sulle regole di gestione e di regolazione: i servizi a rete e i servizi che una rete non ce l’hanno.

Sono i grandi servizi erogati attraverso un’infrastruttura fisica — condutture, impianti, linee — come il servizio idrico, la distribuzione del gas e dell’energia, la gestione dei rifiuti e il trasporto pubblico locale. Proprio perché ruotano attorno a una rete, hanno due tratti in più:

• sono organizzati per ambiti territoriali ottimali (ATO), con un ente di governo d’ambito che ne cura l’organizzazione su un’area vasta;
• sono sottoposti alla regolazione di autorità indipendenti — ARERA per acqua, rifiuti ed energia, ART per i trasporti — che fissano tariffe e standard di qualità.

Per i servizi non a rete (le farmacie comunali ne sono l’esempio tipico) il quadro è più semplice: non c’è un’infrastruttura di rete né un’autorità di settore, e — come vedremo — sono gli unici per cui resta possibile la gestione tramite azienda speciale o in economia. Accanto alla cornice generale del 201/2022, quindi, ogni servizio a rete mantiene anche la propria disciplina di settore: la tariffa idrica, il metodo tariffario dei rifiuti, le regole sulla concessione del gas.

4. Cosa disciplina il Testo unico

Il decreto accompagna il servizio lungo l’intero percorso, dalla decisione di istituirlo fino ai controlli sulla gestione.

Sono i pilastri su cui si regge ogni servizio pubblico locale: chi decide, come, con quali strumenti e con quali controlli.

5. Come si gestisce un servizio pubblico locale

Un servizio pubblico locale può essere gestito in più modi, individuati dall’art. 14: l’affidamento a terzi tramite gara, la società mista, la società in house (autoproduzione) e, per i soli servizi diversi da quelli a rete, la gestione in economia o l’azienda speciale. È la scelta più importante che l’ente deve compiere, ed è il cuore operativo del Testo unico.

Ognuna di queste forme ha regole proprie, che approfondiamo negli articoli dedicati:

• l’affidamento in house, con la motivazione qualificata richiesta all’ente;
• la società mista, con il socio privato scelto tramite gara a doppio oggetto;
• l’azienda speciale, l’ente strumentale utilizzabile per i servizi non a rete.

La scelta non è libera: va motivata con una relazione che dia conto delle ragioni e del mancato ricorso al mercato. È il principio che attraversa tutto il Testo unico — l’autoproduzione è possibile, ma è una decisione che l’ente deve giustificare e che resta soggetta a controllo.

6. Cosa resta fuori: i servizi privi di rilevanza economica

Il Testo unico non si applica a ogni servizio pubblico: riguarda soltanto i servizi di rilevanza economica, quelli con una dimensione di mercato che si reggono su tariffe pagate dagli utenti. I servizi privi di rilevanza economica — che non hanno dimensione imprenditoriale e si sostengono con risorse pubbliche, come molti servizi sociali o culturali — ne restano fuori, e continuano a essere governati dalle norme generali degli enti locali.

La distinzione non è teorica, perché decide quali regole si applicano. Prima di ogni scelta, quindi, l’ente deve qualificare correttamente il servizio: è il passaggio che determina tutto ciò che segue.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

I servizi pubblici locali sono una materia in cui si incrociano diritto amministrativo, concorrenza, regolazione e contabilità pubblica. Una scelta di gestione mal motivata, un affidamento impostato senza le dovute cautele o un contratto di servizio lacunoso possono esporre l’ente a contenziosi e a rilievi degli organi di controllo.

Lo Studio Legale Calzoni affianca Comuni, enti e gestori nell’intero ciclo del servizio pubblico locale, dentro la consulenza sui servizi pubblici locali: qualificazione del servizio, scelta e motivazione della modalità di gestione, procedure di affidamento, redazione dei contratti di servizio, rapporti con le autorità di regolazione e gestione del contenzioso. Impostare bene le scelte a monte è ciò che evita i problemi negli anni.

Domande frequenti

Cos’è il d.lgs. 201/2022? È il Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in vigore dal 31 dicembre 2022. Riordina in modo organico la disciplina di individuazione, gestione, affidamento, contratto di servizio, durata e regolazione dei servizi pubblici locali.

Cosa sono i servizi pubblici locali di rilevanza economica? Sono i servizi che l’ente locale assicura alla collettività dietro corrispettivo economico su un mercato — come acqua, rifiuti, trasporti e gas — e che non sarebbero garantiti a tutti senza un intervento pubblico. Il Testo unico li identifica con i servizi di interesse economico generale (SIEG) di livello locale.

Qual è la differenza tra servizi di rilevanza economica e privi di rilevanza economica? I servizi di rilevanza economica hanno una dimensione di mercato e si reggono su tariffe pagate dagli utenti; sono disciplinati dal d.lgs. 201/2022. I servizi privi di rilevanza economica non hanno dimensione imprenditoriale e restano governati dalle norme generali degli enti locali.

In quali modi un Comune può gestire un servizio pubblico locale? Secondo l’art. 14 del d.lgs. 201/2022: affidamento a terzi tramite gara, società mista, società in house (autoproduzione) e, per i soli servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o azienda speciale. La scelta va motivata con un’apposita relazione.

Il d.lgs. 201/2022 si applica a tutti i servizi pubblici? No. Si applica ai servizi pubblici locali di rilevanza economica. I servizi privi di rilevanza economica ne restano fuori. Inoltre, per i servizi a rete (acqua, rifiuti, gas, energia) alle regole generali si affiancano le discipline di settore e le autorità di regolazione.

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