Il RPCT può essere anche RUP? Il divieto di cumulo e le condizioni per derogarvi

RPCT e RUP possono coincidere? Analisi dei limiti e delle condizioni di compatibilità secondo la normativa vigente.

In breve — L’ANAC esclude in linea di principio che il RPCT possa essere anche RUP, perché il controllore finirebbe per vigilare su se stesso in un settore ad alto rischio come quello dei contratti pubblici. Il cumulo non è però vietato da una norma espressa: è possibile in casi eccezionali, a due condizioni — un atto di nomina con motivazione rafforzata, che dimostri l’impossibilità di individuare un’alternativa, e misure compensative formalizzate nel PIAO o nel PTPCT che garantiscano l’indipendenza della vigilanza.

1. RPCT e RUP possono coincidere?

È una delle domande che riceviamo più spesso in occasione dell’adozione del PIAO o dell’aggiornamento del piano triennale di prevenzione della corruzione: il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può essere nominato anche Responsabile unico del progetto negli appalti dell’ente?

La domanda nasce da una necessità concreta, non da un capriccio organizzativo: negli enti di piccole dimensioni e nelle società partecipate con organici ridotti le figure con i requisiti per entrambi i ruoli sono poche, a volte una sola. L’ANAC ha espresso più volte la propria contrarietà alla sovrapposizione, ritenendola incompatibile con un sistema di controlli effettivo e imparziale proprio nel settore più esposto al rischio corruttivo.

2. Perché l’ANAC esclude il cumulo

L’orientamento dell’ANAC sul cumulo fra le funzioni di RPCT e gli incarichi gestionali è espresso nell’Allegato 3 al Piano Nazionale Anticorruzione 2022.

La ragione è intuitiva: il cumulo produce una coincidenza fra controllore e controllato. Il RPCT si troverebbe a valutare la correttezza della propria attività di RUP, e la vigilanza perderebbe la sua funzione. Lo stesso vale, del resto, quando il RPCT è preposto ad altre attività gestionali critiche — contratti, patrimonio, bilancio, personale.

Va però detto con precisione: non esiste una norma che vieti espressamente il cumulo. L’orientamento dell’ANAC è una raccomandazione fondata sul principio di imparzialità, e questo è ciò che apre uno spazio — stretto — alla deroga.

3. Quando il cumulo può essere ammesso

Il punto di partenza è che l’orientamento dell’Autorità non è un divieto assoluto, ma una raccomandazione: quello che l’ANAC vuole evitare non è la sovrapposizione formale dei due incarichi, è che la vigilanza diventi apparente. Se l’ente dimostra che la vigilanza resta effettiva nonostante il cumulo, la deroga regge.

L’effettività si dimostra attraverso misure compensative, che vanno scritte nel piano: una prassi non formalizzata, in sede di vigilanza, non è opponibile. Nel caso che abbiamo seguito le misure sono state due.

La prima è una procedura interna di gestione dei conflitti di interessi, inserita nella sezione anticorruzione, che descrive chi fa che cosa nel momento in cui il RPCT opera come RUP: come la situazione viene rilevata, chi la valuta, come se ne conserva traccia. Serve a trasformare un problema latente in un percorso documentato.

La seconda riguarda il Vice RPCT, ed è quella che risolve il nodo alla radice: nelle procedure in cui il RPCT agisce come RUP, la vigilanza passa a lui. Il controllo si sposta su un soggetto diverso dal controllato, e l’ente non perde la figura di cui non può fare a meno.

Resta fermo che tutto questo va retto da un atto di nomina motivato in modo puntuale: non basta affermare che non c’erano alternative, occorre darne conto sui fatti dell’ente — organico, professionalità disponibili, ragioni per cui nessun’altra figura poteva assumere l’incarico.

4. Il caso: il procedimento di vigilanza ANAC

Lo Studio ha assistito una società a controllo pubblico in un procedimento di vigilanza avviato dall’ANAC proprio a causa del cumulo fra le funzioni di RPCT e quelle di RUP.

La difesa è stata costruita su una relazione dettagliata che ha ricostruito l’assetto organizzativo della società e ha dimostrato come il fine ultimo perseguito dall’Autorità — garantire una vigilanza effettiva e imparziale sulle aree a rischio — fosse comunque assicurato: non dalla separazione formale degli incarichi, che l’organico non consentiva, ma dalle misure compensative adottate e formalizzate nel piano, in primo luogo lo spostamento della vigilanza sul Vice RPCT nelle procedure gestite dal RPCT come RUP.

È il punto che conviene tenere presente quando un procedimento del genere si apre: l’Autorità valuta il risultato sostanziale del sistema di controlli, non l’aderenza formale a una raccomandazione. Un ente che arriva al procedimento con le misure già scritte nel piano si difende; uno che le costruisce dopo la contestazione, molto meno.

5. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Lo Studio affianca enti pubblici e società a controllo pubblico nella valutazione preventiva del cumulo — se sia davvero inevitabile e come motivarlo —, nella redazione dell’atto di nomina e delle misure compensative da inserire nel PIAO o nel PTPCT, e nell’interlocuzione con l’ANAC quando la scelta viene esaminata in sede di vigilanza.

È un’attività che richiede di tenere insieme la disciplina anticorruzione e quella dei contratti pubblici, perché il punto di equilibrio si trova nell’organizzazione concreta dell’ente. Fa parte dell’attività dello Studio in materia di anticorruzione e trasparenza.

Domande frequenti

Il RPCT può essere anche RUP? Non esiste un divieto di legge espresso, ma l’ANAC lo esclude in linea di principio perché il cumulo produce una coincidenza fra controllore e controllato. È ammesso solo in casi eccezionali, con motivazione rafforzata e misure compensative.

Su quale fonte si basa il divieto? Sull’Allegato 3 al PNA 2022, secondo cui il RPCT non dovrebbe rivestire contemporaneamente ruoli gestionali in settori esposti al rischio corruttivo, come l’ufficio contratti o la gestione del patrimonio.

Che cosa deve contenere l’atto di nomina? La dimostrazione, e non la semplice affermazione, dell’impossibilità di individuare un’alternativa: organico, professionalità disponibili, esigenze organizzative che rendono la scelta inevitabile.

Quali misure compensative si adottano? Una procedura interna di gestione dei conflitti di interessi formalizzata nel piano, e l’attribuzione al Vice RPCT della vigilanza sulle procedure in cui il RPCT opera come RUP.

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