L'accesso agli atti amministrativi: chi può chiederlo, come e cosa fare in caso di diniego
Chi ha diritto di accedere ai documenti di una pubblica amministrazione, quali limiti incontra la richiesta, che cosa succede se l'ente non risponde entro trenta giorni e come si impugna il diniego.
In breve — L’accesso agli atti è il diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti di una pubblica amministrazione, riconosciuto a chi ha un interesse diretto, concreto e attuale. È disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990 e non va confuso con l’accesso civico, che spetta a chiunque senza motivazione. L’amministrazione ha trenta giorni per rispondere: decorsi inutilmente, la richiesta si intende respinta e contro il diniego, espresso o tacito, si può proporre ricorso al TAR entro trenta giorni.
1. Che cos’è l’accesso agli atti
L’accesso agli atti è il diritto di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi, riconosciuto ai soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, detenuti da una pubblica amministrazione, da un ente pubblico o da una società o azienda che gestisce un servizio pubblico.
È disciplinato dall’art. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dal regolamento attuativo, il d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, ed è volto a favorire la partecipazione al procedimento e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa: la legge lo qualifica come principio generale dell’attività amministrativa e lo riconduce ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Non è quindi uno strumento di controllo generalizzato sull’operato degli uffici, ma di tutela di chi da quei documenti è inciso o ne ha bisogno per difendersi.
2. Chi può chiedere l’accesso agli atti
Il diritto di accesso non spetta a chiunque: la legge lo riserva agli «interessati».
La norma · Art. 22, comma 1, lettera b), legge 241/1990
Per «interessati», tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.
Interessato è dunque la persona fisica, l’impresa o l’ente — anche portatore di interessi pubblici o diffusi, come un’associazione o un comitato — che ha un interesse personale a prendere visione del documento, perché da quel documento discendono conseguenze sulla propria posizione. Il vicino che vuole leggere il permesso di costruire del cantiere aperto accanto a casa, il candidato che chiede i verbali della commissione che l’ha escluso, l’impresa che vuole conoscere l’offerta del concorrente che ha vinto la gara, il dipendente che chiede gli atti del procedimento avviato nei suoi confronti: sono tutti interessati.
Perché l’istanza sia accolta, l’interessato deve dimostrare — e quindi motivare — che la sua richiesta corrisponde a un interesse diretto, perché il documento incide sulla sua posizione e non su quella di altri; concreto, perché serve alla questione che ha per le mani e non a sapere in generale come vanno le cose in quell’ufficio; e attuale, perché l’esigenza esiste adesso — un procedimento in corso, una decisione da contestare, una posizione da difendere — e non in un futuro possibile.
3. Quali sono i documenti accessibili
La nozione di documento amministrativo è volutamente ampia, e la regola generale è l’accessibilità.
La norma · Art. 22, comma 1, lettera d), e comma 3, legge 241/1990
Per «documento amministrativo», ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. […] Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
Sono accessibili non solo i provvedimenti finali, ma anche gli atti dell’istruttoria: relazioni, verbali, pareri, note e corrispondenza di servizio, elaborati tecnici, perizie e valutazioni. Rientrano nella nozione anche gli atti interni e quelli non collegati a uno specifico procedimento, purché riguardino attività di pubblico interesse: il fatto che un documento non sia stato richiamato nel provvedimento non lo sottrae all’accesso.
Conta poi la detenzione, non la paternità, sicché l’amministrazione deve consentire l’accesso anche ai documenti che ha ricevuto da altri e conserva stabilmente. E poiché la definizione vale «indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina», sono accessibili anche i contratti, le scritture e gli atti di gestione retti dal diritto privato, quando attengono ad attività di pubblico interesse: è la ragione per cui l’accesso può essere esercitato anche verso una società partecipata o un concessionario.
Il limite è un altro: l’accesso riguarda documenti già formati, non informazioni. L’amministrazione deve consegnare ciò che esiste, non elaborare dati, costruire prospetti o rispondere a quesiti.
4. Accesso documentale e accesso difensivo
La legge 241/1990 distingue due tipologie di accesso: l’accesso documentale e l’accesso difensivo.
L’accesso documentale è il diritto riconosciuto all’interessato di partecipare consapevolmente a un procedimento amministrativo. È il diritto di conoscere gli atti sulla base dei quali l’amministrazione sta decidendo e, di conseguenza, di presentare memorie, repliche e documenti, contribuendo alla formazione della decisione finale.
La norma · Art. 10, legge 241/1990
I soggetti di cui all'articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell'articolo 9 hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall'articolo 24; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento.
L’accesso difensivo è invece volto a consentire all’interessato di disporre di tutte le informazioni necessarie per difendere la propria posizione, contestando la legittimità della decisione presa, se necessario con un ricorso al TAR. In questo caso la legge non si limita a riconoscere l’accesso: ne impone la prevalenza.
La norma · Art. 24, comma 7, legge 241/1990
Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
Quando la conoscenza del documento è necessaria per difendersi, l’accesso deve essere garantito, e prevale anche su interessi che in altri casi lo escluderebbero — la riservatezza di un terzo, per esempio. La prevalenza non è però automatica: chi la invoca deve indicare il nesso di necessità fra il documento e la posizione da tutelare. E per i dati che riguardano la salute o la vita sessuale il bilanciamento è più severo, perché l’accesso è consentito solo se la situazione giuridica da difendere è di rango almeno pari a quella dell’interessato.
5. Quando l’accesso è escluso o differito
L’art. 24 individua i casi in cui il diritto di accesso non opera. Sono divieti tassativi, che l’amministrazione non può ampliare a piacimento.
| Documenti sottratti | Riferimento |
|---|---|
| Documenti coperti da segreto di Stato, e i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dalla legge | Art. 24, c. 1, lett. a) |
| Documenti dei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le norme che li regolano | Art. 24, c. 1, lett. b) |
| Attività diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione | Art. 24, c. 1, lett. c) |
| Nei procedimenti selettivi, i documenti contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relative a terzi | Art. 24, c. 1, lett. d) |
| Documenti individuati da ciascuna amministrazione con proprio regolamento, nell’ambito dei casi di cui sopra | Art. 24, c. 2 |
| Documenti sottratti con regolamento governativo: sicurezza e difesa nazionale, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico e prevenzione dei reati, vita privata e riservatezza di terzi, contrattazione collettiva nazionale | Art. 24, c. 6 |
| Istanze preordinate a un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione | Art. 24, c. 3 |
Accanto alle esclusioni esiste poi uno strumento intermedio, spesso dimenticato: il differimento. Quando l’esigenza di riservatezza è temporanea — perché l’istruttoria è in corso, per esempio — l’accesso va rinviato a un momento successivo, non negato. La legge è esplicita: l’accesso non può essere negato quando è sufficiente ricorrere al differimento, e un diniego adottato senza aver valutato questa alternativa è illegittimo.
6. Come si presenta l’istanza
La richiesta va rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente, deve essere motivata e deve identificare i documenti con precisione sufficiente a permetterne il reperimento: non serve indicarne il protocollo, ma occorre che l’ufficio capisca senza margini di dubbio che cosa gli viene chiesto.
L’accesso può essere informale — anche verbale, quando non risultano controinteressati e l’ufficio può provvedere subito — oppure formale, con istanza scritta protocollata. La via formale è quella da seguire ogni volta che la questione può finire davanti a un giudice: è l’unica che lascia una traccia della data, e da quella data decorre tutto il resto.
L’esame dei documenti è gratuito; il rilascio di copia è subordinato al solo rimborso del costo di riproduzione, salvi i diritti di ricerca e di visura.
7. I termini e il ricorso contro il rigetto
Una volta presentata l’istanza di accesso, l’amministrazione ha trenta giorni per rispondere. È però necessario sapere che, scaduti i trenta giorni senza aver ottenuto risposta, l’istanza si intende automaticamente rigettata: si parla in questo caso di silenzio-rigetto.
La norma · Art. 25, comma 4, legge 241/1990
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione.
Contro il rigetto dell’istanza di accesso — espresso o formatosi per silenzio — e contro il differimento, l’interessato può proporre ricorso al tribunale amministrativo regionale entro trenta giorni. Il giudizio segue un rito abbreviato, si svolge in camera di consiglio e le parti possono stare in giudizio personalmente, senza l’assistenza di un difensore. Se il ricorso è accolto, il giudice ordina all’amministrazione di esibire i documenti e fissa il termine entro cui provvedere.
Il termine per ricorrere è breve e decorre dal diniego o dalla scadenza dei trenta giorni: è questa la ragione per cui conviene presentare l’istanza in forma scritta e protocollata, così da avere la prova certa della data da cui tutto decorre.
8. I controinteressati
Quando il documento richiesto contiene dati riferiti ad altri soggetti, l’accesso non è una partita a due. Il regolamento impone all’amministrazione, se individua soggetti controinteressati, di comunicare loro la richiesta: entro dieci giorni dalla ricezione possono presentare una motivata opposizione.
L’opposizione non blocca l’accesso: obbliga l’amministrazione a decidere, bilanciando il diritto del richiedente con la riservatezza del terzo. È il passaggio in cui si concentrano gli errori più frequenti degli uffici, in entrambe le direzioni — chi omette la comunicazione ai controinteressati adotta un provvedimento viziato, chi si limita a recepire l’opposizione senza motivare il bilanciamento adotta un diniego altrettanto fragile.
Il criterio che orienta la decisione è la proporzionalità: se il documento contiene anche dati non necessari al richiedente, la strada corretta è l’accesso parziale, con l’oscuramento delle parti eccedenti, non il rifiuto integrale.
9. L’accesso dei consiglieri comunali
I consiglieri comunali e provinciali hanno un diritto di accesso più ampio di quello di qualunque altro soggetto, perché strumentale all’esercizio del mandato elettivo.
La norma · Art. 43, comma 2, d.lgs. 267/2000 (TUEL)
I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge.
Le differenze rispetto all’accesso ordinario sono tre, e pesano. Il consigliere non deve motivare la richiesta, perché l’interesse è insito nella carica; il diritto si estende alle aziende e agli enti dipendenti dal comune, comprese le società partecipate che gestiscono servizi; e non incontra il limite della riservatezza dei terzi, essendo il consigliere tenuto al segreto d’ufficio.
Il limite esiste, ma è altrove: la richiesta non deve tradursi in un ostacolo al funzionamento degli uffici, con istanze massive o defatigatorie, e non può essere piegata a finalità estranee al mandato.
10. Accesso agli atti, accesso civico e accesso negli appalti
Gli strumenti non sono intercambiabili, e sbagliare quello da usare è il primo motivo di rigetto.
| Accesso agli atti | Accesso civico generalizzato | Accesso negli appalti | |
|---|---|---|---|
| Fonte | Artt. 22 ss. legge 241/1990 | Art. 5 d.lgs. 33/2013 | Artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023 |
| Chi può chiederlo | Chi ha un interesse diretto, concreto e attuale | Chiunque | Gli operatori economici che hanno partecipato alla gara |
| Motivazione | Obbligatoria | Non dovuta | Legata alla partecipazione e alla tutela in giudizio |
| Oggetto | Documenti collegati alla posizione da tutelare | Dati e documenti ulteriori rispetto a quelli da pubblicare | Offerte, verbali e atti della procedura |
| Limiti | Esclusioni dell’art. 24 e riservatezza dei terzi | Eccezioni dell’art. 5-bis | Segreti tecnici e commerciali, con oscuramenti |
Nelle gare pubbliche la disciplina è autonoma: il codice dei contratti regola tempi e modalità dell’accesso alle offerte e alla documentazione di gara, e prevede un meccanismo specifico per l’operatore che oppone segreti tecnici o commerciali. Per i dati e i documenti che l’amministrazione dovrebbe già pubblicare, invece, la via corretta è l’accesso civico semplice, di cui ci occupiamo nell’approfondimento sull’accesso civico semplice e generalizzato. Un caso a sé è quello delle società partecipate, che spesso oppongono la propria natura privatistica: ne parliamo nell’articolo sull’accesso agli atti e società in house.
11. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
Lo Studio assiste nella scelta dello strumento — accesso agli atti, accesso civico o accesso negli appalti — e nella redazione dell’istanza: è lì che si decide l’esito, perché un interesse esposto in modo generico porta a un diniego difficile da recuperare.
L’assistenza prosegue nella gestione del procedimento, dalla posizione dei controinteressati alla definizione degli oscuramenti, e nella fase contenziosa, con il ricorso al TAR nei trenta giorni dal diniego o dalla scadenza del termine — tanto per ottenere i documenti quanto per difendere la decisione assunta dall’ente.
Domande frequenti
Chi può chiedere l’accesso agli atti? Solo chi ha un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. Chi non ha questo interesse può eventualmente utilizzare l’accesso civico generalizzato, che spetta a chiunque.
Entro quanto tempo l’amministrazione deve rispondere? Trenta giorni dalla richiesta. Se non risponde, la domanda si intende respinta e si forma il silenzio-diniego, contro il quale si può ricorrere.
Quanto costa l’accesso agli atti? L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione, salvi i diritti di ricerca e di visura.
Cosa si può fare se l’accesso viene negato? Si può proporre ricorso al TAR entro trenta giorni dal diniego, espresso o tacito, oppure chiedere il riesame al difensore civico — per gli atti di comuni, province e regioni — o alla Commissione per l’accesso, per gli atti delle amministrazioni statali.
Un consigliere comunale deve motivare la richiesta di accesso? No. Il diritto dell’art. 43 del TUEL è strumentale al mandato e non richiede motivazione; si estende alle aziende e agli enti dipendenti dal comune, con il correlativo obbligo di segreto nei casi previsti dalla legge.
L’accesso agli atti può essere negato per proteggere i dati di un altro soggetto? Non automaticamente. L’amministrazione deve bilanciare i due interessi e, se il documento contiene dati non necessari al richiedente, disporre un accesso parziale con oscuramento, invece di rifiutare l’intera istanza.
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