L'accesso agli atti amministrativi: chi può chiederlo, come e cosa fare in caso di diniego

Chi ha diritto di accedere ai documenti di una pubblica amministrazione, quali limiti incontra la richiesta, che cosa succede se l'ente non risponde entro trenta giorni e come si impugna il diniego.

In breve — L’accesso agli atti è il diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti di una pubblica amministrazione, riconosciuto a chi ha un interesse diretto, concreto e attuale. È disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990 e non va confuso con l’accesso civico, che spetta a chiunque senza motivazione. L’amministrazione ha trenta giorni per rispondere: decorsi inutilmente, la richiesta si intende respinta e contro il diniego, espresso o tacito, si può proporre ricorso al TAR entro trenta giorni.

1. Che cos’è l’accesso agli atti

Il diritto di accesso è il diritto dei soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi detenuti da una pubblica amministrazione, da un ente pubblico o da una società o azienda che gestisce un servizio pubblico.

È disciplinato dall’art. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dal regolamento attuativo, il d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, ed è volto a favorire la partecipazione al procedimento e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa: la legge lo qualifica come principio generale dell’attività amministrativa e lo riconduce ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

Non è quindi uno strumento di controllo generalizzato sull’operato degli uffici, ma di tutela di chi da quei documenti è inciso o ne ha bisogno per difendersi.

2. Chi può chiedere l’accesso agli atti

Il diritto di accesso non spetta a chiunque: la legge lo riserva agli «interessati», e la definizione che ne dà è il filtro su cui si decide la sorte della maggior parte delle istanze.

Interessato è dunque la persona fisica, l’impresa o l’ente — anche portatore di interessi pubblici o diffusi, come un’associazione o un comitato — che ha una ragione propria per vedere quei documenti. Il vicino che vuole leggere il permesso di costruire del cantiere aperto accanto a casa, il candidato che chiede i verbali della commissione che l’ha escluso, l’impresa che vuole conoscere l’offerta del concorrente che ha vinto la gara, il dipendente che chiede gli atti del procedimento avviato nei suoi confronti: sono tutti interessati.

I tre requisiti richiesti dalla legge, in concreto, significano questo. Il documento deve riguardare chi lo chiede, e non un altro. Deve servire davvero alla questione che ha per le mani, non a un interesse generico a sapere come vanno le cose in quell’ufficio. E l’esigenza deve esserci adesso: un procedimento in corso, una decisione da contestare, una posizione da difendere, non un bisogno che forse si presenterà in futuro.

Da qui discende l’obbligo di motivare la richiesta: bisogna dire chi si è, quale posizione si vuole tutelare e perché servono proprio quei documenti. È su questa spiegazione che l’ufficio decide, ed è per una motivazione generica che la maggior parte delle istanze viene respinta. Chi invece non ha una ragione personale da far valere non resta senza strumenti: può usare l’accesso civico, che spetta a chiunque e non richiede alcuna motivazione.

3. Quali sono i documenti accessibili

La nozione di documento amministrativo è volutamente ampia, e la regola generale è l’accessibilità.

Sono accessibili, quindi, non solo i provvedimenti finali, ma anche gli atti dell’istruttoria: relazioni, verbali, pareri, note e corrispondenza di servizio, elaborati tecnici, perizie e valutazioni. Rientrano anche gli atti interni e quelli non collegati a uno specifico procedimento, purché riguardino attività di pubblico interesse: la circostanza che un documento non sia stato richiamato nel provvedimento non lo sottrae all’accesso.

Contano due precisazioni. La prima è che rileva la detenzione, non la paternità: l’amministrazione deve consentire l’accesso anche ai documenti che ha ricevuto da altri e che conserva stabilmente. La seconda è che l’ultima parte della definizione — «indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina» — rende accessibili anche i contratti, le scritture e gli atti di gestione retti dal diritto privato, quando attengono ad attività di pubblico interesse.

Il limite della nozione sta altrove: l’accesso riguarda documenti già formati e detenuti, non informazioni. L’amministrazione non è tenuta a elaborare dati, costruire prospetti o rispondere a quesiti per soddisfare l’istanza; deve consegnare ciò che esiste.

4. Accesso documentale e accesso difensivo

Sotto la stessa etichetta convivono due situazioni con un peso diverso. L’accesso documentale in senso proprio serve a partecipare consapevolmente al procedimento: chi è coinvolto in un’istruttoria chiede di conoscere gli atti sulla base dei quali l’amministrazione sta decidendo. L’accesso difensivo serve invece a curare o difendere i propri interessi giuridici, tipicamente in vista di un giudizio o durante il giudizio stesso.

Le due previsioni vanno lette insieme, perché segnano i confini opposti dello stesso diritto. Da un lato l’accesso non può diventare un’ispezione generalizzata sull’attività dell’ente: è il motivo per cui vengono respinte le istanze che chiedono «tutti gli atti» di un ufficio o di un periodo. Dall’altro, quando la conoscenza del documento serve a difendersi, l’accesso deve essere garantito e prevale anche su interessi che in altri casi lo escluderebbero.

La prevalenza dell’accesso difensivo non è però automatica. Chi lo invoca deve indicare il nesso di necessità fra il documento e la posizione da tutelare, e quando sono coinvolti dati particolari — quelli relativi alla salute o alla vita sessuale — l’accesso è consentito solo se la situazione giuridica da difendere è di rango almeno pari a quella dell’interessato.

5. Quali documenti si possono ottenere e quali no

L’art. 24 elenca le esclusioni: gli atti coperti da segreto di Stato e i casi di segreto o divieto di divulgazione previsti dalla legge, i documenti relativi ai procedimenti tributari, quelli riguardanti l’attività diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, e i procedimenti selettivi rispetto ai documenti che contengono informazioni psicoattitudinali su terzi.

Accanto alle esclusioni esiste però uno strumento intermedio, spesso dimenticato dagli uffici: il differimento. Quando l’esigenza di riservatezza è temporanea — perché l’istruttoria è in corso, per esempio — l’amministrazione deve rinviare l’accesso a un momento successivo invece di negarlo. La legge è esplicita nel dire che l’accesso non può essere negato quando è sufficiente ricorrere al differimento: un diniego adottato senza aver valutato questa alternativa è illegittimo.

6. Come si presenta l’istanza e in quali termini

La richiesta va rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente, deve essere motivata e deve identificare i documenti con precisione sufficiente a permetterne il reperimento. L’accesso può essere informale — anche verbale, quando non risultano controinteressati — o formale, ed è quest’ultima la via da seguire ogni volta che la questione può finire davanti a un giudice.

Il termine di trenta giorni è quindi doppio: è il tempo entro cui l’amministrazione deve provvedere ed è il momento da cui, in mancanza di risposta, si forma il silenzio-diniego. Da lì decorre il termine per reagire, e questo rende decisivo conservare la prova della data di presentazione dell’istanza.

L’esame dei documenti è gratuito; il rilascio di copia è subordinato al solo rimborso del costo di riproduzione, salvi i diritti di ricerca e visura.

7. I controinteressati

Quando il documento richiesto contiene dati riferiti ad altri soggetti, l’accesso non è una partita a due. Il regolamento impone all’amministrazione, se individua soggetti controinteressati, di comunicare loro la richiesta: entro dieci giorni dalla ricezione possono presentare una motivata opposizione.

L’opposizione non blocca l’accesso: obbliga l’amministrazione a decidere, bilanciando il diritto del richiedente con la riservatezza del terzo. È il passaggio in cui si concentrano gli errori più frequenti degli uffici, in entrambe le direzioni — chi omette la comunicazione ai controinteressati adotta un provvedimento viziato, chi si limita a recepire l’opposizione senza motivare il bilanciamento adotta un diniego altrettanto fragile.

Il criterio che orienta la decisione è la proporzionalità: se il documento contiene anche dati non necessari al richiedente, la strada corretta è l’accesso parziale, con l’oscuramento delle parti eccedenti, non il rifiuto integrale.

8. L’accesso dei consiglieri comunali

I consiglieri comunali e provinciali hanno un diritto di accesso più ampio di quello di qualunque altro soggetto, perché strumentale all’esercizio del mandato elettivo.

Le differenze rispetto all’accesso ordinario sono tre, e pesano. Il consigliere non deve motivare la richiesta, perché l’interesse è insito nella carica; il diritto si estende alle aziende e agli enti dipendenti dal comune, comprese le società partecipate che gestiscono servizi; e non incontra il limite della riservatezza dei terzi, essendo il consigliere tenuto al segreto d’ufficio.

Il limite esiste, ma è altrove: la richiesta non deve tradursi in un ostacolo al funzionamento degli uffici, con istanze massive o defatigatorie, e non può essere piegata a finalità estranee al mandato.

9. Il diniego e il ricorso al TAR

Contro il diniego — espresso o formatosi per silenzio — e contro il differimento, il richiedente ha due strade. La prima è il ricorso al tribunale amministrativo regionale entro trenta giorni: il giudizio si svolge in camera di consiglio, con un rito abbreviato, e le parti possono stare in giudizio personalmente, senza l’assistenza di un difensore. Se il ricorso è accolto, il giudice ordina l’esibizione dei documenti e può fissare un termine all’amministrazione.

La seconda, alternativa e gratuita, è la richiesta di riesame al difensore civico competente per territorio, per gli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, o alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi per gli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il diniego, lo comunicano all’amministrazione: se questa non conferma il diniego motivandolo entro trenta giorni, l’accesso è consentito.

La scelta fra le due strade non è indifferente. Il ricorso al difensore civico non ha costi ed evita un giudizio, ma allunga i tempi; e va ricordato che la sua attivazione sospende il termine per il ricorso al TAR, che riprende a decorrere dalla decisione. Quando l’accesso serve per impugnare un altro provvedimento a termini stretti, la via giurisdizionale resta l’unica praticabile.

10. Accesso agli atti, accesso civico e accesso negli appalti

Gli strumenti non sono intercambiabili, e sbagliare quello da usare è il primo motivo di rigetto.

Nelle gare pubbliche la disciplina è autonoma: il codice dei contratti regola tempi e modalità dell’accesso alle offerte e alla documentazione di gara, e prevede un meccanismo specifico per l’operatore che oppone segreti tecnici o commerciali. Per i dati e i documenti che l’amministrazione dovrebbe già pubblicare, invece, la via corretta è l’accesso civico semplice, di cui ci occupiamo nell’approfondimento sull’accesso civico semplice e generalizzato. Un caso a sé è quello delle società partecipate, che spesso oppongono la propria natura privatistica: ne parliamo nell’articolo sull’accesso agli atti e società in house.

11. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Lo Studio assiste nella scelta dello strumento corretto e nella redazione dell’istanza — il punto in cui si vince o si perde la partita, perché un interesse motivato male porta a un diniego difficile da recuperare — e nella gestione del procedimento, compresa la posizione dei controinteressati e la definizione degli oscuramenti.

L’assistenza prosegue nella fase contenziosa: la richiesta di riesame al difensore civico o alla Commissione per l’accesso e il ricorso al TAR nei trenta giorni, tanto per ottenere i documenti quanto per difendere il provvedimento adottato dall’ente.

Domande frequenti

Chi può chiedere l’accesso agli atti? Solo chi ha un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. Chi non ha questo interesse può eventualmente utilizzare l’accesso civico generalizzato, che spetta a chiunque.

Entro quanto tempo l’amministrazione deve rispondere? Trenta giorni dalla richiesta. Se non risponde, la domanda si intende respinta e si forma il silenzio-diniego, contro il quale si può ricorrere.

Quanto costa l’accesso agli atti? L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione, salvi i diritti di ricerca e di visura.

Cosa si può fare se l’accesso viene negato? Si può proporre ricorso al TAR entro trenta giorni dal diniego, espresso o tacito, oppure chiedere il riesame al difensore civico — per gli atti di comuni, province e regioni — o alla Commissione per l’accesso, per gli atti delle amministrazioni statali.

Un consigliere comunale deve motivare la richiesta di accesso? No. Il diritto dell’art. 43 del TUEL è strumentale al mandato e non richiede motivazione; si estende alle aziende e agli enti dipendenti dal comune, con il correlativo obbligo di segreto nei casi previsti dalla legge.

L’accesso agli atti può essere negato per proteggere i dati di un altro soggetto? Non automaticamente. L’amministrazione deve bilanciare i due interessi e, se il documento contiene dati non necessari al richiedente, disporre un accesso parziale con oscuramento, invece di rifiutare l’intera istanza.

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