Accesso agli atti e società in house: i limiti

Nelle società in house l’accesso agli atti è ammesso solo per l’attività di pubblico interesse, non per la gestione del rapporto di lavoro: l’orientamento del Consiglio di Stato, da ultimo confermato nel 2026 (caso Atac).

In breve — Nelle società in house l’accesso agli atti (art. 22, l. 241/1990) e l’accesso civico (art. 5, d.lgs. 33/2013) non si applicano in modo generalizzato: queste società sono soggetti di diritto privato (art. 1, d.lgs. 175/2016) e rispondono delle regole pubblicistiche solo per la loro attività di pubblico interesse. Sugli atti del rapporto di lavoro la linea è netta: sono accessibili quelli a rilevanza pubblicistica (prove selettive per l’assunzione, progressione in carriera, auto-organizzazione degli uffici), mentre restano sottratti gli atti di quotidiana gestione del contratto — come le buste paga. Lo ha ribadito il Consiglio di Stato, da ultimo con la sentenza della Sezione V del 19 febbraio 2026 (caso Atac).

1. Accesso agli atti e società in house

L’accesso agli atti nelle società in house continua a essere uno dei temi più delicati quando si parla di trasparenza amministrativa. Queste società, pur essendo partecipate e controllate da enti pubblici, operano con modelli organizzativi di diritto privato. Da qui nasce il dubbio ricorrente: fino a che punto si applicano le regole dell’accesso agli atti ex art. 22 della legge 241/1990 e dell’accesso civico generalizzato previsto dall’art. 5 del d.lgs. 33/2013?

Con la sentenza n. 8415 del 30 ottobre 2025, il Consiglio di Stato definisce in modo chiaro i limiti dell’accesso agli atti nelle società in house, indicando quando la richiesta può essere accolta e quando, invece, deve essere respinta. Il giudice amministrativo fonda il proprio ragionamento sulla distinzione ormai consolidata tra attività di rilievo pubblicistico, per le quali l’accesso è ammesso, e attività di natura privatistica, che rimangono escluse da ogni forma di ostensione.

2. I fatti di causa

La vicenda nasce dalla richiesta di un dipendente di una società in house che voleva ottenere copia di un accordo conciliativo sindacale sottoscritto tra la società e un’altra lavoratrice. Si trattava di un’intesa raggiunta per chiudere un contenzioso giuslavoristico relativo al riconoscimento di diritti economici e professionali legati all’inquadramento della dipendente.

Il richiedente riteneva che conoscere il contenuto di quell’accordo fosse utile per avanzare una proposta conciliativa analoga, confidando che potesse costituire un precedente idoneo ad assicurare parità di trattamento all’interno della stessa organizzazione.

La domanda di accesso era stata presentata sia come accesso documentale ai sensi dell’art. 22 della legge 241/1990, sia come accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013. La società aveva però respinto l’istanza, sostenendo che l’accordo avesse natura strettamente privatistica, essendo frutto di una negoziazione individuale tra datore di lavoro e lavoratore, e quindi estraneo agli obblighi di trasparenza.

Di fronte al diniego, il dipendente ha proposto ricorso al TAR, sostenendo che la natura pubblicistica della società in house imponesse comunque l’applicazione delle regole sull’accesso agli atti.

3. Le tesi contrapposte

Nel giudizio si sono contrapposte due differenti interpretazioni sulla natura giuridica delle società in house e sui conseguenti limiti all’accesso agli atti:

• secondo la tesi pubblicistica, tali società rappresentano una vera e propria articolazione dell’ente pubblico controllante, una “longa manus” che agisce in sua vece. Da ciò discenderebbe la piena applicazione della L. 241/1990 e del d.lgs. 33/2013, comprese le norme sull’accesso documentale e sull’accesso civico generalizzato, a prescindere dalla natura dell’attività concretamente svolta. In questa prospettiva, la trasparenza sarebbe un principio trasversale, esteso anche agli atti di gestione interna, in quanto funzionale al controllo diffuso sull’operato della società;
• secondo la tesi privatistica, invece, le società in house pur essendo sottoposte al controllo analogo dell’ente pubblico rimangono soggetti di diritto privato, regolati dal codice civile e dal d.lgs. 175/2016 (Testo unico sulle società a partecipazione pubblica). Ne consegue che l’accesso agli atti può essere riconosciuto solo per attività effettivamente riconducibili a funzioni di pubblico interesse, e non per atti di gestione del personale o accordi di natura giuslavoristica, che restano pienamente assoggettati al diritto privato.

4. La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8415 del 30 ottobre 2025, ha aderito alla tesi privatistica: l’accesso agli atti va riconosciuto solo per i documenti riconducibili all’attività di pubblico interesse della società, mentre resta escluso per quelli che attengono alla sua gestione privatistica. Il criterio, in altre parole, non è la natura del soggetto ma quella dell’attività da cui il documento nasce.

Nel caso esaminato, l’accordo conciliativo richiesto aveva natura strettamente negoziale e privatistica, trattandosi di un’intesa tra datore di lavoro e dipendente per definire una controversia di tipo giuslavoristico. Secondo il Consiglio di Stato, tale atto non rientra nella categoria dei “documenti amministrativi” e, pertanto, non è ostensibile. Lo stesso principio è stato esteso anche all’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5 del d.lgs. 33/2013, che può essere esercitato solo nei confronti di documenti detenuti da soggetti pubblici o relativi a funzioni di pubblico interesse.

5. La conferma più recente: il caso dei cedolini (2026)

Che non si tratti di un orientamento isolato lo conferma una pronuncia ancora più recente. Con la sentenza della Sezione V del 19 febbraio 2026, il Consiglio di Stato ha deciso il caso di alcuni ex dipendenti di Atac — la società in house del trasporto pubblico romano — che avevano chiesto l’accesso ai propri cedolini (le buste paga, a partire dal 2015) per verificare e poi far valere in giudizio alcune differenze retributive. Il TAR del Lazio aveva dato loro ragione, qualificando i cedolini come documenti amministrativi; il Consiglio di Stato ha riformato quella decisione e respinto la richiesta.

Il ragionamento è il medesimo: la società in house, pur essendo longa manus dell’ente sul piano organizzativo, è una società di diritto privato (art. 1 del d.lgs. 175/2016), equiparata all’ente pubblico solo dove una norma espressa lo prevede. I cedolini attengono alla gestione ordinaria del rapporto di lavoro — attività di natura privatistica — e perciò non sono “documenti amministrativi” ostensibili, né accessibili tramite accesso civico generalizzato.

La sentenza richiama anche un punto fermo dell’Adunanza Plenaria (Cons. Stato, Ad. Plen., 28 giugno 2016, nn. 13-16), utile per tracciare il confine pratico: i dipendenti di queste società possono accedere agli atti del rapporto di lavoro solo quando incidono su profili di rilevanza pubblicistica — le prove selettive per l’assunzione, la progressione in carriera, l’auto-organizzazione degli uffici — mentre restano sottratti gli atti di quotidiana gestione del contratto. In sintesi: ciò che riguarda selezione e carriera è accessibile; ciò che riguarda il singolo rapporto (retribuzioni, cedolini, accordi individuali) no.

6. La regola pratica

Con le pronunce del 2025 e del 2026 il Consiglio di Stato non ha escluso in modo assoluto le società in house dall’accesso agli atti: ne ha delimitato il perimetro. Il criterio è la natura dell’attività, non la natura del soggetto.

Sono ostensibili i documenti che riguardano l’attività di pubblico interesse — l’affidamento e l’esecuzione del servizio, le procedure di gara, i rapporti con l’ente controllante, i dati che il d.lgs. 33/2013 impone di pubblicare. Restano fuori i documenti che attengono alla gestione privatistica: rapporti di lavoro, accordi conciliativi con i dipendenti, contratti commerciali, vicende interne. È il confine che l’Adunanza Plenaria aveva già tracciato e che le sentenze recenti confermano.

Per chi presenta l’istanza la conseguenza è concreta: la motivazione va costruita sull’attività, mostrando il collegamento fra il documento richiesto e la funzione di pubblico interesse svolta dalla società. Un’istanza che si limita ad affermare la natura pubblicistica dell’in house, oggi, viene respinta.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Lo Studio assiste sia chi chiede sia chi riceve la richiesta. Chi chiede — imprese, dipendenti, cittadini, consiglieri comunali — nella redazione dell’istanza e nell’impugnazione del diniego davanti al TAR, dove il perimetro appena descritto decide l’esito. La società in house e l’ente controllante nella gestione delle istanze, nella motivazione dei dinieghi e nella costruzione di una procedura interna che distingua fin dall’inizio ciò che è ostensibile da ciò che non lo è.

Per il quadro generale dell’istituto rimandiamo alla guida sull’accesso agli atti amministrativi; il tema si inserisce nell’attività dello Studio in materia di società pubbliche e di anticorruzione e trasparenza.

Domande frequenti

Le società in house sono soggette all’accesso agli atti? Sì, ma solo limitatamente alla loro attività di pubblico interesse: lo prevede l’art. 22, comma 1, lettera e), della legge 241/1990. Per la gestione privatistica — rapporti di lavoro, contratti commerciali — l’accesso non è ammesso.

Un dipendente può accedere agli atti del proprio rapporto di lavoro? Solo quando riguardano l’attività di pubblico interesse della società. Gli accordi conciliativi e i documenti della gestione del personale hanno natura negoziale e restano sottratti, come ha confermato il Consiglio di Stato nel 2025 e nel 2026.

Vale lo stesso per l’accesso civico generalizzato? Sì. L’art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 estende la disciplina alle società in controllo pubblico «in quanto compatibile», e la compatibilità si misura proprio sull’attività di pubblico interesse.

Che cosa conviene scrivere nell’istanza? Il collegamento fra il documento richiesto e la funzione di pubblico interesse della società. È l’elemento su cui si gioca l’accoglimento: affermare la natura pubblicistica dell’in house, da solo, non basta più.

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