Gestione delle reti e dei beni essenziali nei servizi pubblici locali

Le reti e gli impianti essenziali alla gestione di un servizio pubblico locale restano vincolati al servizio e il Comune non può venderli. L'art. 21 del d.lgs. 201/2022 disciplina l'individuazione dei beni, la gestione separata delle reti e la società patrimoniale.

In breve — L’art. 21 del d.lgs. 201/2022 impone all’ente di individuare, in sede di affidamento, quali reti, impianti e dotazioni patrimoniali sono essenziali alla gestione del servizio. Quei beni restano destinati al servizio per tutta la loro vita utile e il Comune non può cederne la proprietà. L’unica eccezione è il conferimento a una società a capitale interamente pubblico, a sua volta incedibile, che li mette a disposizione dei gestori a fronte di un canone. La gestione delle reti può inoltre essere separata da quella del servizio, purché sia garantito a tutti gli operatori un accesso equo e non discriminatorio.

1. Quali beni sono essenziali e quando si individuano

Ogni servizio pubblico locale di rilevanza economica poggia su un insieme di beni senza i quali il servizio non può essere erogato: le condotte dell’acquedotto, le reti di distribuzione del gas, gli impianti di trattamento dei rifiuti, i depositi e le rimesse del trasporto pubblico. Sono questi i beni che la legge chiama essenziali, e la loro individuazione è il primo adempimento dell’ente.

Il momento indicato dalla norma non è casuale, ed è la parte che nella pratica viene più spesso trascurata. L’individuazione avviene in sede di affidamento: entra cioè negli atti di gara e nel contratto, non in un documento successivo o in una ricognizione fatta anni dopo.

La ragione è che quell’elenco produce effetti per tutta la durata del rapporto e oltre. Definisce cosa il gestore riceve e deve restituire, cosa è vincolato al servizio, e su cosa si discuterà al momento del subentro del gestore successivo. Un affidamento che non individua con precisione i beni essenziali sposta il problema alla scadenza, quando le posizioni si sono irrigidite e il valore è oggetto di contesa.

2. Il vincolo di destinazione e il divieto di cessione

Individuati i beni, scatta il regime che li protegge. È la parte più stringente dell’articolo, e riguarda direttamente il patrimonio del Comune.

Due regole distinte, spesso confuse tra loro.

La prima è il vincolo di destinazione: il bene resta al servizio per tutto il periodo in cui è fisicamente utilizzabile. Non rileva chi lo gestisce né quale modalità di affidamento sia stata scelta; il vincolo segue il bene, non il gestore.

La seconda è il divieto di alienazione: l’ente locale non può vendere la proprietà di quei beni. È una limitazione forte alla disponibilità del patrimonio comunale, e va tenuta presente quando si programmano dismissioni per fare cassa. Una rete idrica o una rete gas non sono un immobile qualunque: sono beni che la legge sottrae al mercato finché servono al servizio.

L’unica via d’uscita è quella indicata dallo stesso comma 2 con il rinvio al comma 5, cioè il conferimento a una società patrimoniale pubblica, di cui si dirà più avanti.

3. La gestione separata delle reti dal servizio

Il decreto ammette che la rete e il servizio abbiano gestori diversi. È il modello che nei settori regolati prende il nome di separazione tra infrastruttura ed erogazione, e risponde a una logica di apertura al mercato: chi possiede o gestisce la rete non deve poter usare quella posizione per escludere i concorrenti dal servizio.

Per questo il comma 3 accompagna la facoltà con una condizione precisa: la gestione separata è ammessa garantendo l’accesso equo e non discriminatorio alle reti, agli impianti e alle altre dotazioni essenziali a tutti i soggetti legittimati a erogare il servizio.

Quando la gestione delle reti viene affidata separatamente, l’ente non è però libero nella scelta del modello. Il comma 4 rinvia alle sole prime tre modalità dell’art. 14, comma 1: gara, società mista e società in house. Restano quindi escluse l’azienda speciale e la gestione in economia, che l’art. 14 riserva ai servizi diversi da quelli a rete.

Sulla scelta tra questi modelli valgono le stesse regole che governano l’affidamento del servizio, a partire dall’obbligo di motivare la decisione con la relazione prevista dall’art. 14.

4. La società patrimoniale: l’unica eccezione al divieto

Il comma 5 disciplina il modello che consente all’ente di spostare la proprietà dei beni senza violare il divieto di cessione. È lo schema delle cosiddette società patrimoniali, diffuso soprattutto nel gas e nel servizio idrico.

Il meccanismo, in sostanza, non deroga al vincolo: lo trasferisce. La proprietà esce dal bilancio comunale, ma finisce in una società che non può essere ceduta e che ha come funzione istituzionale quella di tenere i beni a disposizione del servizio.

Un’ultima possibilità chiude il comma. Se la società patrimoniale possiede i requisiti dell’in house — controllo analogo, attività prevalente, assenza di capitali privati — l’ente può assegnarle direttamente anche la gestione delle reti, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lettera c). Da società che detiene i beni diventa così anche gestore dell’infrastruttura, con i vincoli propri del modello: la verifica dei requisiti va fatta e documentata, perché è su quella che si misura la legittimità dell’affidamento diretto.

5. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

L’individuazione dei beni essenziali è una di quelle attività che sembrano formali finché non arriva la scadenza dell’affidamento. È allora che un elenco impreciso si traduce in contenzioso sul perimetro dei beni da trasferire e sul loro valore, mentre un vincolo ignorato può rendere illegittima una dismissione già deliberata.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni, enti d’ambito e società a partecipazione pubblica all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: ricognizione e individuazione dei beni essenziali negli atti di affidamento, costituzione e assetto delle società patrimoniali, affidamento separato della gestione delle reti, verifica dei requisiti in house e gestione della fase di subentro.

Domande frequenti

Quali sono i beni essenziali di un servizio pubblico locale? Le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali senza le quali il servizio non può essere erogato: condotte idriche, reti di distribuzione del gas, impianti di trattamento dei rifiuti, depositi e rimesse del trasporto pubblico. Spetta all’ente individuarli in concreto.

Quando l’ente deve individuare i beni essenziali? In sede di affidamento della gestione del servizio, oppure in sede di affidamento della gestione delle reti se questa è separata. L’individuazione entra quindi negli atti di gara e nel contratto, non in un documento successivo.

Il Comune può vendere le reti del servizio pubblico? No. L’art. 21, comma 2, del d.lgs. 201/2022 vieta agli enti locali di cedere la proprietà dei beni essenziali, che restano destinati al servizio per tutto il periodo di utilizzabilità fisica. L’unica eccezione è il conferimento a una società a capitale interamente pubblico ai sensi del comma 5.

La gestione della rete può essere separata da quella del servizio? Sì, fermo restando quanto stabilito dalle discipline di settore, purché sia garantito a tutti i soggetti legittimati a erogare il servizio un accesso equo e non discriminatorio alle reti e agli impianti.

Con quali modalità si affida la gestione separata delle reti? Con le sole modalità previste dall’art. 14, comma 1, lettere a), b) e c): gara, società mista e società in house. Sono escluse l’azienda speciale e la gestione in economia.

Cos’è una società patrimoniale? Una società a capitale interamente pubblico e incedibile, costituita dagli enti locali anche in forma associata, alla quale può essere conferita la proprietà delle reti e degli impianti. La società li mette a disposizione dei gestori a fronte di un canone stabilito dall’autorità di settore o dagli enti locali.

Alla società patrimoniale si può affidare anche la gestione delle reti? Sì, se possiede i requisiti dell’in house. In quel caso l’ente può assegnarle la gestione delle reti ai sensi dell’art. 14, comma 1, lettera c), previa verifica documentata dei presupposti.

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