La gestione dei rifiuti urbani: servizio pubblico, ambiti e affidamento

La gestione dei rifiuti urbani è servizio pubblico locale, organizzato per ambiti territoriali e affidato con gara dell'ente d'ambito. Cosa comprende la gestione integrata e quale disciplina si applica.

In breve — La gestione dei rifiuti urbani è un servizio pubblico locale di rilevanza economica, che la legge impone di organizzare come gestione integrata: non la sola raccolta, ma il complesso delle attività volte a ottimizzare il ciclo, compreso lo spazzamento delle strade. Il servizio si organizza per ambiti territoriali ottimali delimitati dalle Regioni, e l’affidamento avviene con gara indetta dall’ente di governo dell’ambito. La disciplina principale è il d.lgs. 152/2006, che per l’affidamento rinvia espressamente alle regole generali sui servizi pubblici locali: qui, a differenza del gas, il d.lgs. 201/2022 si applica.

1. La natura del servizio e la gestione integrata

Il servizio di gestione dei rifiuti è l’insieme delle operazioni che il rifiuto attraversa dal momento in cui viene raccolto: il trasporto, il recupero — compresa la cernita — e lo smaltimento, con la supervisione di quelle operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento.

Quel servizio diventa integrato quando vi rientra anche lo spazzamento delle strade e, soprattutto, quando il complesso delle attività è organizzato per un obiettivo preciso: ottimizzare la gestione dei rifiuti.

Un servizio così definito è un servizio pubblico locale di rilevanza economica. Risponde a esigenze di igiene e salute pubblica, deve essere garantito alla collettività e non può essere lasciato al mercato: per questo riceve una regolazione precisa, che ne governa l’organizzazione territoriale, l’affidamento, il contenuto del contratto, le tariffe e i livelli di qualità.

È l’obiettivo di ottimizzazione, del resto, a spiegare la ragione di quell’impianto. Il servizio non si affida a pezzi perché spezzettare il ciclo tra operatori diversi impedisce di ottimizzarlo: si perde la possibilità di programmare gli impianti in funzione dei flussi, di far corrispondere le scelte sulla raccolta differenziata alle capacità di trattamento, di attribuire a un solo soggetto la responsabilità del risultato. Non a caso il primo criterio che la legge indica per delimitare gli ambiti è proprio il superamento della frammentazione delle gestioni.

2. La disciplina applicabile

La disciplina principale è contenuta nella parte quarta del d.lgs. 152/2006, il testo unico ambientale: è lì che il servizio viene definito, che se ne stabilisce l’organizzazione territoriale e che si disciplinano l’affidamento e il contratto di servizio.

Il testo unico, però, non basta a sé stesso. Nel momento dell’affidamento richiama espressamente la disciplina generale sui servizi pubblici locali, e apre così la porta al d.lgs. 201/2022. Accanto a entrambi opera l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, le cui competenze nel settore si sono progressivamente estese fino a coprire tariffe, standard di qualità e contenuto dei contratti.

Al quadro nazionale si aggiungono due livelli territoriali, che incidono concretamente su come il servizio è organizzato. Le Regioni delimitano gli ambiti e adottano il piano regionale dei rifiuti. I Comuni disciplinano la gestione con appositi regolamenti, coerenti con i piani d’ambito, nei quali stabiliscono le misure igienico-sanitarie, le modalità di raccolta e trasporto e quelle del conferimento e della raccolta differenziata.

3. L’organizzazione per ambiti territoriali

Il servizio non si organizza Comune per Comune. La legge lo colloca in ambiti territoriali ottimali, delimitati dalle Regioni con il piano regionale dei rifiuti.

Alla delimitazione provvedono le Regioni, sentite le Province e i Comuni interessati; quando un ambito ricade nel territorio di più Regioni, queste vi provvedono d’intesa. I singoli Comuni possono chiedere, entro trenta giorni dalla comunicazione, di essere assegnati a un ambito limitrofo diverso, con richiesta motivata e documentata. Le città o gli agglomerati di dimensioni maggiori della media di un ambito possono essere a loro volta suddivisi.

C’è però una possibilità che spiega perché il quadro non sia uniforme in tutta Italia, ed è bene conoscerla prima di dare per scontata l’esistenza di un ambito.

Alcune Regioni si sono avvalse di questa facoltà, organizzando il servizio secondo schemi diversi dall’ambito ottimale. La conseguenza pratica è che la prima verifica da fare è sempre regionale: prima di ragionare su chi affida il servizio occorre stabilire se in quel territorio esista un ente di governo dell’ambito e quali competenze abbia, perché la risposta cambia da Regione a Regione.

4. L’affidamento del servizio

Dove il modello dell’ambito opera, è l’ente di governo dell’ambito — non il singolo Comune — a bandire la gara.

L’ultima proposizione è il passaggio decisivo: la norma di settore non costruisce un sistema autonomo di affidamento, ma rinvia alla disciplina generale sui servizi pubblici locali. È la ragione per cui, a differenza della distribuzione del gas naturale che l’art. 35 del d.lgs. 201/2022 esclude espressamente, qui la disciplina generale entra in gioco.

Due previsioni ulteriori meritano attenzione, perché governano il momento del passaggio.

Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell’assegnazione sono conferiti in comodato al soggetto affidatario. L’ente conserva quindi la proprietà, e il gestore ne ha la disponibilità per il tempo dell’affidamento.

Il personale impiegato nella gestione precedente passa direttamente al nuovo gestore, con salvaguardia delle condizioni contrattuali in atto e con applicazione della disciplina sul trasferimento del ramo d’azienda. Il tema si collega a quello generale della clausola sociale nei cambi di gestione.

5. Cosa dice il d.lgs. 201/2022

Il rinvio operato dall’art. 202 porta dentro il settore le regole generali del decreto di riordino dei servizi pubblici locali.

Si applicano quindi la scelta della modalità di gestione con la relazione che la motiva, la disciplina sulla durata dell’affidamento e sul subentro, il contratto di servizio, e gli obblighi di vigilanza, ricognizione annuale e trasparenza.

L’art. 33 del d.lgs. 201/2022 introduce però adattamenti specifici, che riguardano soprattutto la posizione degli enti di governo dell’ambito. Il divieto per tali enti di partecipare ai soggetti gestori — posto in via generale a garanzia della separazione tra chi regola e chi gestisce — è stato modulato nel tempo, per non travolgere gli assetti esistenti e per consentire l’attuazione dei piani d’ambito. Per un ente d’ambito che detenga partecipazioni in società di gestione, verificare la propria posizione rispetto a quel divieto è un adempimento da non rinviare.

Va infine segnalato un punto di attrito che merita attenzione quando si costruisce un affidamento. La disciplina di settore prevede, per il contratto di servizio, una durata non inferiore a quindici anni; il d.lgs. 201/2022 fissa invece un tetto massimo, ancorato al periodo di ammortamento degli investimenti. Le due previsioni operano su piani diversi — un minimo di settore e un massimo generale — ma nel caso concreto vanno lette insieme, e la durata scelta va motivata rispetto a entrambe.

6. Il contratto di servizio e la regolazione ARERA

I rapporti tra l’ente d’ambito e il gestore sono regolati da un contratto di servizio, allegato al capitolato di gara. Il testo unico ambientale ne indica il contenuto necessario.

Su questo contenuto si è poi innestata la regolazione dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, che nel settore dei rifiuti ha approvato il contratto tipo, al quale i contratti di servizio devono conformarsi. Al tema, e al meccanismo dell’eterointegrazione che ne discende, è dedicato l’approfondimento sul contratto tipo ARERA.

All’Autorità spetta inoltre la determinazione del metodo tariffario, che stabilisce quali costi possono essere riconosciuti nel piano economico-finanziario: su questo si concentra la partita più delicata tra Comuni e gestori, come mostra la giurisprudenza sui limiti entro cui il Comune può ridurre i costi del PEF.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il settore dei rifiuti mette in fila quattro livelli — la disciplina ambientale, quella regionale, le regole generali sui servizi pubblici locali e la regolazione dell’Autorità — che vanno letti insieme. Gli errori nascono quasi sempre dal livello sbagliato: un contratto costruito ignorando lo schema tipo, un piano economico-finanziario che riconosce costi non ammessi, un affidamento motivato senza la relazione richiesta, una durata fissata guardando a una sola delle due discipline.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni, enti di governo dell’ambito e gestori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: impostazione degli affidamenti e dei contratti di servizio, verifica del piano economico-finanziario e dei corrispettivi, redazione dei regolamenti comunali, gestione del passaggio di impianti e personale, contenzioso su atti tariffari e provvedimenti dell’ente d’ambito.

Domande frequenti

La gestione dei rifiuti urbani è un servizio pubblico locale? Sì, ed è di rilevanza economica. Risponde a esigenze di igiene e salute pubblica, e la legge ne impone l’organizzazione come gestione integrata, per ambiti territoriali ottimali.

Cosa si intende per gestione integrata dei rifiuti? L’intero ciclo: raccolta, trasporto, avvio a recupero e smaltimento. La legge impone questa impostazione per superare la frammentazione delle gestioni, che è il primo criterio indicato per la delimitazione degli ambiti.

Che differenza c’è tra rifiuti urbani e rifiuti speciali? I rifiuti urbani comprendono, oltre ai domestici, quelli simili provenienti da altre fonti, lo spazzamento delle strade, i rifiuti giacenti su aree pubbliche, spiagge e rive, quelli del verde pubblico e dei mercati e quelli delle aree cimiteriali. Restano esclusi i rifiuti della produzione, dell’agricoltura, della pesca, delle reti fognarie e della depurazione, i veicoli fuori uso e i rifiuti da costruzione e demolizione prodotti da imprese.

Chi delimita gli ambiti territoriali? Le Regioni, con il piano regionale dei rifiuti, sentite Province e Comuni. I criteri sono fissati dall’art. 200 del d.lgs. 152/2006 e vanno dal superamento della frammentazione alla ricognizione degli impianti esistenti.

Tutte le Regioni hanno adottato il modello degli ambiti territoriali ottimali? No. L’art. 200, comma 7, consente alle Regioni di adottare modelli alternativi o in deroga, purché predispongano un piano regionale adeguato agli obiettivi. La verifica va quindi fatta Regione per Regione.

Chi affida il servizio di gestione dei rifiuti? L’ente di governo dell’ambito, non il singolo Comune, mediante gara. L’art. 202 rinvia espressamente alla disciplina vigente sull’affidamento dei servizi pubblici locali.

Cosa succede agli impianti e al personale al cambio di gestore? Gli impianti e le dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali sono conferiti in comodato al soggetto affidatario, che ne ha la disponibilità senza acquisirne la proprietà. Il personale della gestione precedente passa al nuovo gestore con salvaguardia delle condizioni contrattuali in atto.

Si applica il d.lgs. 201/2022 al servizio rifiuti? Sì, a differenza di quanto avviene per la distribuzione del gas. L’art. 33 del d.lgs. 201/2022 introduce adattamenti che riguardano in particolare le partecipazioni degli enti di governo dell’ambito nei soggetti gestori.

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