I parcheggi come servizio pubblico locale: sosta a pagamento e affidamento
La sosta a pagamento si istituisce con deliberazione della giunta, obbliga il Comune a riservare stalli gratuiti nelle vicinanze e produce proventi vincolati per legge a destinazioni precise.
In breve — I parcheggi rientrano tra i servizi pubblici locali di rilevanza economica non a rete, per i quali il Ministero delle imprese ha individuato indicatori e livelli minimi di qualità. La sosta a pagamento si istituisce con deliberazione della giunta, non con ordinanza del sindaco, e comporta due vincoli spesso trascurati: l’obbligo di riservare un’adeguata area di sosta gratuita nelle vicinanze e la destinazione vincolata dei proventi, che possono finanziare solo parcheggi, trasporto pubblico locale e mobilità urbana.
1. La natura del servizio
Sotto la parola «parcheggi» convivono situazioni giuridicamente diverse, e distinguerle è il primo passo.
C’è la sosta su strada, cioè le fasce di sosta laterale e gli stalli ricavati sulla sede stradale. Qui il Comune agisce anzitutto come autorità che regola la circolazione e come ente proprietario della strada: disciplina dove si può sostare, per quanto tempo e a quali condizioni economiche.
Ci sono poi i parcheggi in struttura — di superficie, sopraelevati o interrati — che sono impianti veri e propri, spesso realizzati con investimenti rilevanti e affidati a un gestore per periodi lunghi. Qui la dimensione del servizio prevale su quella dell’ordinanza.
In entrambi i casi, quando l’attività è organizzata come servizio rivolto alla collettività e remunerato dagli utenti, si tratta di un servizio pubblico locale di rilevanza economica. Lo conferma il decreto ministeriale del 31 agosto 2023, che ha incluso i parcheggi tra i servizi non a rete per i quali ha individuato indicatori e livelli minimi di qualità.
La qualificazione non è però automatica, e su questo si è pronunciato di recente il giudice amministrativo.
La giurisprudenza · TAR Lombardia, Milano, sez. V, 22 aprile 2026, n. 1861
«La qualificazione dell'oggetto della gara come concessione di beni o di servizi nei casi in cui l'attività venga svolta avvalendosi di beni pubblici, è demandata all'interprete il quale deve esaminare quali siano gli obiettivi di fondo perseguiti dall'Amministrazione concedente. Solo se la "componente servizi" travalica il mero utilizzo ordinario del bene è ravvisabile una concessione di servizi.»
Nel caso deciso — l'assegnazione di un parcheggio interrato di 750 posti a Milano — il TAR ha escluso la concessione di servizi perché il rapporto era costruito come puro sfruttamento economico del bene: affidamento breve, in attesa della nuova strategia comunale sulla sosta, con tariffe e modalità operative invariate, divieto di investimenti e manutenzione straordinaria rimasta a carico del Comune. Ne è disceso che la procedura era un contratto attivo, estraneo al codice dei contratti pubblici.
2. La disciplina applicabile
La disciplina si compone di due corpi che rispondono a logiche diverse.
Il primo è il codice della strada, che regola il potere del Comune di istituire la sosta a pagamento, ne fissa i presupposti e ne vincola i proventi. È qui che si trovano le regole che l’ente deve rispettare quando decide di far pagare la sosta.
Il secondo è la disciplina sui servizi pubblici locali, che entra in gioco quando il Comune non gestisce direttamente ma affida a terzi: scelta della modalità di gestione, contratto di servizio, durata, controlli. A questa si aggiungono gli atti ministeriali sugli indicatori di qualità dei servizi non a rete.
Sui parcheggi in struttura incide inoltre la disciplina urbanistica e programmatoria dedicata ai parcheggi, che governa la loro localizzazione e la realizzazione da parte di privati su aree pubbliche.
3. La sosta a pagamento: il potere del Comune e i suoi limiti
Il presupposto della sosta a pagamento è un atto preciso, e non è quello che molti si aspettano.
La norma · art. 7, comma 1, lett. f), codice della strada
Nei centri abitati i comuni possono «stabilire, previa deliberazione della giunta, fasce di sosta laterale e parcheggi nei quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma di denaro».
La disposizione è collocata tra i poteri che il sindaco esercita con ordinanza, ma per la sosta a pagamento richiede un passaggio ulteriore: la deliberazione della giunta. L’ordinanza sindacale che istituisca la sosta a pagamento senza quel presupposto è viziata, ed è uno dei motivi di ricorso più ricorrenti contro le sanzioni.
La stessa lettera rinvia poi a un decreto ministeriale per le modalità di riscossione, le caratteristiche e l’installazione dei dispositivi di controllo della durata della sosta, le categorie di veicoli esentate e, soprattutto, i limiti massimi delle tariffe: il Comune non è libero di fissare l’importo a piacimento.
C’è infine un obbligo che nella pratica viene spesso ignorato, e che riguarda proprio i Comuni che affidano il servizio a un gestore.
La norma · art. 7, comma 8, codice della strada
Qualora il comune assuma l'esercizio diretto del parcheggio con custodia, o lo dia in concessione, ovvero disponga l'installazione dei dispositivi di controllo della durata della sosta, «deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta».
L’obbligo di garantire stalli gratuiti nelle vicinanze non è un principio programmatico: è una condizione di legittimità della sosta a pagamento. Il Comune deve individuare con motivata determinazione la quota di aree da lasciare libere, tenendo conto dell’esigenza di assicurare un numero adeguato di stalli non a pagamento, eventualmente con limitazione temporale della durata.
L’obbligo non opera nelle aree pedonali, nelle zone a traffico limitato e nelle zone urbanistiche di tipo A, dove la ratio è opposta: lì l’obiettivo è ridurre la presenza di veicoli, non garantirne la sosta.
4. Il vincolo di destinazione dei proventi
È il punto che più spesso sfugge nella programmazione di bilancio, e che ha conseguenze dirette sulla responsabilità di chi amministra.
La norma · art. 7, comma 7, codice della strada
«I proventi dei parcheggi a pagamento, in quanto spettanti agli enti proprietari della strada, sono destinati alla installazione, costruzione e gestione di parcheggi in superficie, sopraelevati o sotterranei, e al loro miglioramento nonché a interventi per il finanziamento del trasporto pubblico locale e per migliorare la mobilità urbana.»
I proventi della sosta non sono dunque un’entrata libera del bilancio comunale. La legge ne fissa la destinazione, che si articola su tre direzioni: i parcheggi stessi — installazione, costruzione, gestione e miglioramento — il finanziamento del trasporto pubblico locale, e gli interventi per la mobilità urbana.
Il vincolo va tenuto presente in due momenti. Quando si programma il bilancio, perché quelle risorse non possono coprire spese estranee. E quando si costruisce l’affidamento, perché la ripartizione dei proventi tra ente e gestore incide su quale quota resti effettivamente vincolata in capo al Comune.
5. L’affidamento del servizio
Quando il Comune non gestisce in proprio, la scelta del modello segue le regole generali sui servizi pubblici locali.
Trattandosi di un servizio non a rete, il ventaglio è pieno: oltre alla gara, alla società mista e alla società in house, restano praticabili l’azienda speciale e la gestione in economia, che l’art. 14 del d.lgs. 201/2022 riserva ai servizi diversi da quelli a rete. La scelta va motivata con la relazione prevista dallo stesso articolo.
Nella pratica il modello più diffuso è la concessione di servizi: il gestore installa e mantiene i dispositivi, riscuote le tariffe e si remunera sui proventi, assumendo il rischio operativo legato all’effettiva domanda di sosta. È proprio la presenza di quel rischio a qualificare il rapporto come concessione anziché come appalto, con tutte le conseguenze che ne derivano sulla disciplina applicabile.
Due profili meritano attenzione in sede di affidamento. Il primo è la durata, che va commisurata agli investimenti richiesti al gestore — dispositivi, segnaletica, eventuali strutture — secondo la regola generale che àncora la durata al periodo di ammortamento. Il secondo è il perimetro degli stalli gratuiti, che va definito negli atti di gara: se il Comune lo lascia indeterminato, si espone a contestazioni tanto dal gestore quanto dagli utenti.
6. Gli indicatori di qualità
I parcheggi rientrano tra i cinque servizi non a rete per i quali il decreto ministeriale del 31 agosto 2023 ha individuato gli indicatori e i livelli minimi di qualità.
Gli indicatori riguardano tre profili: la qualità contrattuale, con i tempi di risposta ai reclami e alle richieste di rettifica degli importi addebitati, i tempi di intervento sui disservizi e la carta dei servizi; la qualità tecnica, con la mappatura delle attività, delle attrezzature e dei mezzi, il piano dei controlli periodici, gli obblighi di sicurezza e l’accessibilità per gli utenti con disabilità; e gli obblighi di servizio pubblico, con le agevolazioni tariffarie e gli accessi riservati.
Una particolarità distingue i parcheggi dagli altri servizi dell’elenco: diversi indicatori contrattuali — i tempi di attivazione, variazione e cessazione del servizio — si applicano solo in caso di abbonamento. Con l’utente occasionale, che paga la singola sosta, non si instaura un rapporto continuativo, e quegli standard non avrebbero senso.
Per l’ente questi parametri non restano sulla carta: entrano nel contratto di servizio e nella ricognizione annuale sull’andamento delle gestioni, dove concorrono a stabilire se il servizio sia gestito in modo soddisfacente.
7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
I parcheggi sono un servizio apparentemente semplice che concentra molti punti di frizione: la validità dell’atto istitutivo della sosta a pagamento, l’obbligo di stalli gratuiti, il vincolo sui proventi, la qualificazione del rapporto con il gestore e le contestazioni degli utenti sulle sanzioni.
Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni e operatori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: predisposizione degli atti istitutivi della sosta a pagamento, impostazione della gara e del contratto di servizio, definizione del perimetro degli stalli gratuiti e delle tariffe, verifica del rispetto del vincolo di destinazione dei proventi, contenzioso sugli affidamenti e sui provvedimenti dell’ente.
Domande frequenti
I parcheggi sono un servizio pubblico locale? Sì, quando l’attività è organizzata come servizio rivolto alla collettività e remunerato dagli utenti. Il decreto ministeriale del 31 agosto 2023 include i parcheggi tra i servizi pubblici locali non a rete di rilevanza economica per i quali ha individuato indicatori e livelli minimi di qualità.
Con quale atto si istituisce la sosta a pagamento? Con deliberazione della giunta comunale, presupposto richiesto dall’art. 7, comma 1, lettera f), del codice della strada. L’ordinanza sindacale che istituisca la sosta a pagamento senza quella deliberazione è viziata.
Il Comune può fissare liberamente le tariffe della sosta? No. La stessa norma rinvia a un decreto ministeriale per l’individuazione, tra l’altro, dei limiti massimi delle tariffe, oltre che delle modalità di riscossione, delle caratteristiche dei dispositivi e delle categorie di veicoli esentate.
È obbligatorio prevedere parcheggi gratuiti? Sì. Se il Comune gestisce direttamente il parcheggio con custodia, lo dà in concessione o installa i dispositivi di controllo della sosta, deve riservare un’adeguata area a parcheggio senza custodia o senza dispositivi, individuandone la quota con motivata determinazione. L’obbligo non vale per aree pedonali, zone a traffico limitato e zone urbanistiche di tipo A.
Come possono essere spesi i proventi della sosta a pagamento? Solo per le destinazioni indicate dalla legge: installazione, costruzione, gestione e miglioramento dei parcheggi, finanziamento del trasporto pubblico locale e interventi per migliorare la mobilità urbana. Non sono un’entrata libera del bilancio.
Con quali modalità si affida la gestione dei parcheggi? Essendo un servizio non a rete, sono praticabili tutte le modalità dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022: gara, società mista, società in house, oltre all’azienda speciale e alla gestione in economia. Il modello più diffuso è la concessione di servizi, in cui il gestore si remunera sui proventi assumendo il rischio operativo.
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