Il trasporto pubblico locale: disciplina, affidamento e contratto di servizio

Nel trasporto pubblico locale la regola dell'affidamento la detta il diritto europeo: il regolamento UE 1370/2007 stabilisce quando si va a gara, quando si può affidare a un operatore interno e quanto può durare il contratto. La disciplina nazionale si innesta su quella base.

In breve — Il trasporto pubblico locale è un servizio pubblico locale di rilevanza economica, ma è l’unico in cui le modalità di affidamento sono fissate direttamente dal diritto europeo. Il regolamento CE 1370/2007 consente tre strade: la gara, l’affidamento a un operatore interno con un vincolo territoriale stringente, e l’affidamento diretto sotto le soglie di valore o di percorrenza. Il d.lgs. 201/2022 si applica anche a questo settore, ma con i correttivi dell’art. 32, che impone di tenere conto della disciplina europea e di quella di settore. Il rapporto è regolato da un contratto di servizio che, se privo di copertura finanziaria, è nullo.

1. Che cos’è il trasporto pubblico locale

Il trasporto pubblico locale è il servizio che assicura gli spostamenti quotidiani delle persone dentro una regione o un’area più ristretta: autobus, tram, metropolitane, treni regionali, ma anche collegamenti lacuali e lagunari, che viaggiano su percorsi e orari stabiliti dall’ente e non dall’operatore, e sui quali può salire chiunque. La definizione la dà il decreto che nel 1997 ha trasferito il settore a Regioni ed enti locali.

Tre elementi qualificano il servizio e lo distinguono dal trasporto di mercato. La continuità: non un viaggio occasionale, ma un’offerta stabile. La predeterminazione di percorsi, orari e tariffe, che l’operatore non decide da sé. L’accesso generalizzato, cioè l’apertura a chiunque, senza selezione della clientela.

Da qui discende la natura giuridica. Il trasporto pubblico locale è un servizio pubblico locale di rilevanza economica: soddisfa un bisogno della collettività, è erogato dietro corrispettivo e produce ricavi, ma non si autofinanzia. Nessuna azienda, alle condizioni imposte dall’ente, coprirebbe con i soli biglietti i costi del servizio: per questo l’operatore riceve una compensazione pubblica a fronte di obblighi di servizio pubblico.

2. La disciplina applicabile

Il settore è governato da tre corpi normativi che si sovrappongono, e capire quale prevale è il primo problema pratico di ogni affidamento.

Al vertice c’è il regolamento CE 1370/2007, direttamente applicabile negli Stati membri. È qui che si trovano le modalità di affidamento, la durata massima dei contratti e le regole sulle compensazioni. È la fonte che comanda: nessuna norma nazionale può ampliare gli spazi di affidamento diretto che il regolamento non concede.

C’è poi il d.lgs. 422/1997, il cosiddetto decreto Burlando, che ha conferito le funzioni a Regioni ed enti locali e disciplina la programmazione dei servizi, l’organizzazione degli affidamenti e il contratto di servizio.

Si aggiunge infine il d.lgs. 201/2022 sui servizi pubblici locali, che si applica anche al trasporto ma con le regole di raccordo dell’art. 32 di cui si dirà.

Sopra tutto questo opera l’Autorità di regolazione dei trasporti, che con propri atti definisce le misure che le stazioni appaltanti devono osservare nella predisposizione dei bandi e delle convenzioni: sono vincolanti, e la loro violazione ha conseguenze anche sul finanziamento del servizio.

3. Come si affida il servizio

Le modalità sono quelle dell’art. 5 del regolamento europeo. Sono tassative, e ciascuna ha condizioni proprie.

4. Il raccordo con il d.lgs. 201/2022

Il decreto sui servizi pubblici locali non ha sostituito la disciplina di settore: le si è affiancato, e l’art. 32 spiega come.

Il titolo III è quello che disciplina l’istituzione del servizio e le forme di gestione: si applica direttamente. Restano quindi fermi l’obbligo di motivare la scelta con la relazione dell’art. 14 e la disciplina sulla durata dell’affidamento.

Il comma 2 introduce però il correttivo decisivo: nella scelta della modalità di gestione si tiene conto anche di quelle indicate dalla normativa europea. In concreto, l’ente non può usare il d.lgs. 201/2022 per aprire strade che il regolamento chiude, né ignorare le condizioni che il regolamento impone all’operatore interno.

Il comma 4 è la disposizione più utile sul piano operativo e la meno conosciuta. L’art. 7, paragrafo 1, del regolamento impone a ciascuna autorità competente di pubblicare una volta l’anno una relazione esaustiva sugli obblighi di servizio pubblico, con date di inizio e durata dei contratti, operatori prescelti, compensazioni e diritti di esclusiva, distinguendo il trasporto su gomma da quello su rotaia. Il d.lgs. 201/2022, dal canto suo, richiede all’art. 30 una propria relazione. L’art. 32 consente di assolvere a entrambi gli obblighi con un documento solo, integrando la relazione nazionale con i contenuti richiesti dal regolamento. È un risparmio di adempimenti che molti enti non sfruttano.

5. Il contratto di servizio: durata e contenuti

L’esercizio del servizio, comunque affidato, è regolato da un contratto di servizio. Sulla durata convivono tre limiti, e vale il più stringente.

Il regolamento europeo fissa il tetto assoluto: dieci anni per i servizi con autobus, quindici per ferrovia e altri modi su rotaia. La durata può essere prorogata al massimo del 50% se l’operatore fornisce beni di entità significativa rispetto al complesso di quelli necessari al servizio.

Il d.lgs. 422/1997 è più severo: l’art. 18, comma 1, prevede contratti di durata non superiore a nove anni. Fa eccezione il trasporto ferroviario, per il quale la stessa norma impone una durata minima non inferiore a sei anni, rinnovabili di altri sei, per consentire una pianificazione stabile di servizio, investimenti e personale.

Si aggiunge infine il criterio generale del d.lgs. 201/2022, che àncora la durata al tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento: è il tema di cui abbiamo scritto a proposito della scadenza dell’affidamento.

Un punto merita attenzione perché non è pacifico. L’art. 18, comma 2, lettera d), del d.lgs. 422/1997 esclude espressamente ogni indennizzo al gestore che cessa dal servizio per mancato rinnovo o decadenza. Il d.lgs. 201/2022, all’art. 19, comma 2 — collocato nel titolo III, quello che l’art. 32 dichiara di diretta applicazione — riconosce invece al gestore uscente un indennizzo per gli investimenti non ancora ammortizzati. È una divergenza che nel singolo affidamento va affrontata prima, negli atti di gara e nel contratto, e non dopo, quando il rapporto è finito.

Sul fronte del personale, l’art. 32, comma 3, precisa che la tutela occupazionale dell’art. 20 del d.lgs. 201/2022 va applicata tenendo conto della disciplina di settore: la clausola sociale nel trasporto pubblico locale ha regole proprie, che si sommano a quelle generali.

6. Il finanziamento: Fondo nazionale e costi standard

Il trasporto pubblico locale è finanziato in misura decisiva da risorse statali, ripartite tra le Regioni attraverso il Fondo nazionale istituito dall’art. 16-bis del d.l. 95/2012. Le regole di riparto sono fissate dall’art. 27 del d.l. 50/2017.

Il criterio è duplice: una quota del 50% è ripartita tenendo conto dei costi standard, l’altra metà dei livelli adeguati dei servizi. Il riparto avviene con decreto ministeriale entro il 31 ottobre di ogni anno, previa intesa in Conferenza unificata.

La disposizione che più incide sulle scelte degli enti è però un’altra, ed è la lettera c) del comma 2: le risorse trasferite alle Regioni sono ridotte del 15% del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non affidati con procedure di evidenza pubblica, o non conformi alle misure adottate dall’Autorità di regolazione dei trasporti. Le somme così sottratte sono ridistribuite alle altre Regioni.

È un meccanismo che va letto per quello che è. La gara nel trasporto pubblico locale non è soltanto un obbligo giuridico: è una condizione per non perdere finanziamento. Un affidamento non conforme produce un danno economico che si scarica sull’intero sistema regionale, e questo rende la scelta della modalità di gestione una decisione con conseguenze ben oltre il singolo contratto.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Nel trasporto pubblico locale gli errori si pagano due volte: sul piano della legittimità dell’affidamento e su quello, immediato, delle risorse. Una modalità di gestione scelta senza verificare le condizioni del regolamento europeo, un contratto di servizio privo di copertura finanziaria o un bando non allineato alle misure dell’Autorità di regolazione dei trasporti espongono l’ente al contenzioso e alla decurtazione del Fondo.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Regioni, enti di governo, Comuni e operatori del settore all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: scelta e motivazione della modalità di gestione, verifica delle condizioni dell’operatore interno, predisposizione e revisione dei contratti di servizio, gestione della fase di subentro e dei rapporti con l’ente affidante, contenzioso sugli affidamenti.

Domande frequenti

Che cos’è il trasporto pubblico locale? È il servizio di trasporto di persone e merci di interesse regionale o locale, che opera in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite e ad accesso generalizzato. La definizione è nell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 422/1997.

Come si affida il trasporto pubblico locale? Con le modalità dell’art. 5 del regolamento CE 1370/2007: procedura di gara come regola generale, affidamento a un operatore interno in presenza di controllo analogo e del vincolo territoriale, affidamento diretto sotto le soglie di valore o percorrenza, provvedimenti di emergenza per non più di due anni.

Una società in house può gestire il trasporto pubblico locale? Sì, come operatore interno ai sensi dell’art. 5, paragrafo 2, del regolamento. Deve però operare nel territorio dell’autorità competente e non può partecipare a gare indette al di fuori di quel territorio, salvo la finestra dei due anni precedenti la scadenza del proprio affidamento.

Quanto può durare un contratto di servizio di trasporto pubblico locale? Il regolamento europeo fissa il tetto di dieci anni per i servizi con autobus e quindici per ferrovia e altri modi su rotaia. L’art. 18 del d.lgs. 422/1997 è più restrittivo e prevede una durata non superiore a nove anni; per il trasporto ferroviario impone invece una durata minima di sei anni, rinnovabili di altri sei.

Il d.lgs. 201/2022 si applica al trasporto pubblico locale? Sì. L’art. 32 stabilisce la diretta applicazione del titolo III e degli articoli 29, 30 e 31, ma impone di tenere conto della normativa europea di settore nella scelta delle modalità di gestione e della disciplina di settore per la tutela occupazionale e per i titoli II, IV e V.

Quando è nullo un contratto di servizio di trasporto pubblico locale? Quando, al momento della stipula, non è assicurata la corrispondenza tra l’importo dovuto dall’ente all’azienda di trasporto e le risorse effettivamente disponibili. Lo prevede l’art. 19, comma 2, del d.lgs. 422/1997.

Cosa succede se il servizio non è affidato con gara? L’art. 27 del d.l. 50/2017 prevede una riduzione delle risorse del Fondo nazionale trasferite alla Regione, pari al 15% del valore dei corrispettivi dei contratti non affidati con procedure di evidenza pubblica o non conformi alle misure dell’Autorità di regolazione dei trasporti.

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