Art. 11 TULPS: requisiti, diniego e revoca delle licenze di pubblica sicurezza
Cosa prevede l'art. 11 del TULPS, quando una licenza di pubblica sicurezza deve essere negata e quando può esserlo, che cosa conta la buona condotta, quando la licenza viene revocata o sospesa e come ci si difende dal diniego.
In breve — L’art. 11 del TULPS stabilisce i requisiti personali per ottenere e conservare una licenza di pubblica sicurezza: la licenza deve essere negata a chi ha certe condanne gravi senza riabilitazione o è sottoposto a misure di sicurezza, e può essere negata per altre condanne o per mancanza di buona condotta. Se i requisiti vengono meno, la licenza deve essere revocata. Contro il diniego e la revoca ci si difende già con le osservazioni al preavviso, poi con il ricorso al TAR entro 60 giorni.
1. Che cosa prevede l’art. 11 TULPS e a quali licenze si applica
L’art. 11 TULPS è la norma che stabilisce i requisiti che devono essere soddisfatti per ottenere una licenza di pubblica sicurezza. La devono richiedere coloro che intendono aprire o gestire un’attività per cui il Testo unico la prevede: una discoteca o un locale con serate danzanti, e in generale chi organizza spettacoli e trattenimenti (artt. 68 e 69); una sala giochi o un’attività di scommesse (artt. 86 e 88); un istituto di vigilanza o un’agenzia investigativa (art. 134); un’agenzia di recupero crediti (art. 115). Gli stessi requisiti vanno poi mantenuti nel tempo: se vengono meno, la licenza viene revocata.
La licenza di pubblica sicurezza viene rilasciata dal Questore, ma per diverse attività la competenza è passata al Comune, che decide attraverso lo sportello unico: è il caso degli spettacoli, dei pubblici esercizi e delle sale da gioco (art. 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Per gli istituti di vigilanza e gli investigatori privati decide invece il Prefetto. Qualunque sia l’autorità, i requisiti personali dell’art. 11 TULPS restano gli stessi, salvo le condizioni particolari previste per i singoli titoli.
2. Quando la licenza deve essere negata
La licenza di pubblica sicurezza non può essere riconosciuta a coloro che non soddisfano le condizioni previste dall’art. 11 TULPS. In particolare, la licenza di pubblica sicurezza viene negata, senza alcun margine di valutazione per l’autorità, quando il richiedente ha riportato una condanna a pena detentiva superiore a tre anni per un delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione, e quando è sottoposto a una misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
La norma · art. 11, primo comma, del TULPS
«Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate:
1° a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione;
2° a chi è sottoposto all'ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.»
Prima di presentare la domanda conviene chiedere il certificato del casellario giudiziale e leggere che cosa risulta. Se c’è una condanna che blocca la licenza, la strada è la riabilitazione: la concede il tribunale di sorveglianza quando sono passati almeno tre anni dall’esecuzione della pena e il condannato ha dato prove effettive e costanti di buona condotta (artt. 178 e 179 del codice penale; art. 683 del codice di procedura penale). Ottenuta la riabilitazione, quella condanna non può più giustificare il diniego.
3. Quando la licenza può essere negata e che cosa si intende per buona condotta
Fuori da quei casi, l’art. 11 TULPS lascia all’autorità una valutazione caso per caso: la licenza di pubblica sicurezza può essere negata a chi ha riportato condanne per alcuni delitti, elencati nella norma e puniti anche con meno di tre anni, e a chi non ha una buona condotta.
La norma · art. 11, secondo comma, del TULPS
«Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'Autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.»
La buona condotta non è la fedina penale pulita: secondo la giurisprudenza è un giudizio sull’affidabilità della persona, che può tenere conto anche di fatti privi di condanna, come denunce o frequentazioni con pregiudicati. A provarla, però, non è più il richiedente: la Corte costituzionale ha eliminato quell’onere (sent. 16 dicembre 1993, n. 440), e oggi è l’amministrazione a dover indicare i fatti su cui fonda il giudizio negativo.
Il diniego discrezionale va quindi motivato su fatti precisi e attuali. Episodi lontani nel tempo, o richiamati in modo generico, non bastano: è qui che si concentra la difesa.
4. Quando la licenza viene revocata o sospesa
La licenza deve essere revocata quando al titolare vengono a mancare, in tutto o in parte, i requisiti richiesti; può essere revocata quando emergono circostanze che avrebbero imposto o consentito di negarla (art. 11, terzo comma, TULPS). È la stessa distinzione dei capitoli 2 e 3, applicata a chi la licenza ce l’ha già.
La norma · art. 11, terzo comma, del TULPS
«Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego dell'autorizzazione.»
Accanto alla revoca per perdita dei requisiti c’è quella per abuso del titolo (art. 10 TULPS), che può colpire chi usa la licenza in modo scorretto, per esempio violando le prescrizioni che l’autorità gli ha imposto nel pubblico interesse (art. 9 TULPS).
La norma · art. 10 del TULPS
«Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata.»
Per le licenze rilasciate dal Comune, sospensione e revoca per ragioni di pubblica sicurezza sono disposte anche su richiesta motivata del Prefetto (art. 19 del d.P.R. 616/1977). Per la chiusura del locale disposta dal Questore dopo risse o disordini vale invece una norma specifica, spiegata nella guida all’art. 100 TULPS.
5. Come si difende chi riceve il preavviso di diniego
Chi ha chiesto una licenza deve ricevere, prima del diniego, la comunicazione dei motivi ostativi, il cosiddetto preavviso di rigetto: da quel momento ha dieci giorni per presentare osservazioni scritte e documenti (art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241). Se il procedimento riguarda una revoca, l’interessato va invece avvisato con la comunicazione di avvio (art. 7 della stessa legge).
È il momento in cui la difesa pesa di più, perché l’amministrazione non ha ancora deciso e deve spiegare nel provvedimento finale perché non ha accolto le osservazioni. Nelle osservazioni conviene:
- verificare i fatti indicati, con il certificato del casellario e dei carichi pendenti;
- documentare l’esito dei procedimenti penali, come archiviazioni, assoluzioni o riabilitazione;
- spiegare perché fatti vecchi o isolati non dicono nulla sull’affidabilità attuale.
Per il Comune e per il SUAP vale il rovescio: un diniego senza preavviso, o che non risponde alle osservazioni, è esposto all’annullamento.
6. Come si impugna il diniego o la revoca della licenza
Il diniego e la revoca di una licenza di pubblica sicurezza si impugnano con il ricorso al TAR entro 60 giorni dalla notifica (artt. 29 e 41 del codice del processo amministrativo), chiedendo la sospensiva quando la revoca ferma un’attività già avviata (art. 55 c.p.a.).
| Provvedimento di | Rimedi |
|---|---|
| Questore | ricorso al TAR entro 60 giorni; anche ricorso gerarchico (art. 6 TULPS), che non sospende il provvedimento |
| Comune | ricorso al TAR entro 60 giorni, oppure ricorso straordinario entro 120 giorni |
Se il diniego si fonda su fatti poi superati, per esempio un’assoluzione o la riabilitazione, si può anche presentare una nuova domanda, facendo valere i fatti sopravvenuti. Tempi e costi del giudizio sono spiegati nelle guide al ricorso al TAR e su quanto costa un ricorso al TAR.
7. Come ti assiste lo Studio
Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese, privati e Comuni nei procedimenti sui requisiti dell’art. 11 TULPS, cioè quando una licenza di pubblica sicurezza viene negata, sospesa o revocata. Leggiamo i motivi indicati nel preavviso o nel provvedimento, li confrontiamo con i casi in cui la licenza deve essere negata e con quelli in cui può esserlo, e prepariamo le osservazioni nei dieci giorni, con i documenti che superano i fatti contestati.
Se il diniego o la revoca della licenza sono già stati adottati, valutiamo il ricorso al TAR con la domanda cautelare quando l’attività è ferma, e la difesa di chi quel ricorso se lo vede notificare; quando i fatti sono superati prepariamo invece una nuova domanda. Se vuoi sottoporci il tuo caso, descrivici la situazione: ti diciamo se i motivi indicati reggono e come rispondere nei termini.
Domande frequenti
Basta una denuncia per negare la licenza? Una denuncia non rientra nei casi in cui l’art. 11 TULPS impone di negare la licenza, che richiedono una condanna o una misura di sicurezza. Può però pesare nella valutazione sulla buona condotta, che resta discrezionale e deve essere motivata su fatti concreti e attuali.
La riabilitazione fa cadere il divieto? Sì, per il caso più grave previsto dall’art. 11 TULPS: il diniego obbligatorio per condanne superiori a tre anni vale solo per chi non ha ottenuto la riabilitazione (art. 11, primo comma, TULPS).
Chi deve provare la buona condotta? L’amministrazione, non chi chiede la licenza di pubblica sicurezza. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 11 nella parte in cui poneva a carico dell’interessato l’onere di provarla (sent. 440/1993).
Che differenza c’è tra l’art. 11 e l’art. 43 del TULPS? L’art. 11 vale per tutte le autorizzazioni di polizia; l’art. 43 aggiunge requisiti più severi per il porto d’armi, che non può essere concesso a chi ha certe condanne, anche senza riguardo alla loro durata.
Quali sono i requisiti morali per aprire un bar? Oltre a quelli del TULPS, valgono i requisiti dell’art. 71 del d.lgs. 59/2010: non può esercitare la somministrazione, tra gli altri, chi ha certe condanne definitive o è sottoposto a misure di prevenzione. Il divieto dura di regola cinque anni da quando la pena è stata scontata, salvo riabilitazione.
Quanto dura una licenza di pubblica sicurezza? Quando la legge non dispone diversamente, tre anni dal giorno del rilascio (art. 13 TULPS). Molte licenze hanno però una durata o un regime propri, fissati dalle norme di settore.
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