Servizi cimiteriali e funebri: quale disciplina si applica

Sotto l'etichetta «servizi cimiteriali» convivono attività molto diverse: alcune sono servizio pubblico locale di rilevanza economica, altre restano al mercato, altre ancora non hanno rilevanza economica. Distinguerle decide le regole applicabili.

In breve — Con l’espressione «servizi cimiteriali» si indica una pluralità di attività diverse: le operazioni di sepoltura, esumazione ed estumulazione, la cremazione, l’illuminazione votiva, la concessione degli spazi cimiteriali, oltre ai servizi necroscopici come gli obitori e i depositi di osservazione. Ciascuna di esse è disciplinata da precise disposizioni di legge e risponde a un regime giuridico proprio: alcune costituiscono servizio pubblico locale, altre restano attività di mercato. Distinguerle è il primo adempimento dell’ente, perché da quella qualificazione dipendono le modalità di gestione ammesse e l’applicabilità del d.lgs. 201/2022.

1. Cosa comprendono i servizi cimiteriali

L’espressione «servizi cimiteriali» viene usata come se indicasse un blocco unitario. Non lo è: il settore funerario e cimiteriale si articola in quattro ambiti, con soggetti obbligati e regimi diversi.

2. Le norme che disciplinano il settore

Il quadro normativo si sviluppa su tre livelli, e nessuno dei tre basta da solo.

Alla base c’è la normativa statale, che detta le regole di polizia mortuaria e disciplina le singole attività. Su di essa si innestano le leggi regionali, che regolano in via generale l’attività funebre e cimiteriale e, in molte Regioni, la cremazione. Chiude il regolamento comunale di polizia mortuaria, l’atto con cui ciascun Comune organizza concretamente il proprio cimitero: orari, tipologie di sepoltura, durata e tariffe delle concessioni, obblighi di manutenzione.

Quest’ultimo è il documento che nella pratica si consulta per primo, ed è anche quello che più spesso risulta datato rispetto alle norme sopravvenute.

La tabella riporta, per ciascuna attività, le principali fonti statali di riferimento.

Due avvertenze per orientarsi.

La prima è che il d.P.R. 285/1990 non è più il testo esclusivo: alcune sue disposizioni sono state superate da norme successive, come è avvenuto per il trasporto funebre, e vanno lette insieme a queste.

La seconda è che il livello regionale conta molto. Le leggi regionali intervengono su aspetti centrali — requisiti delle imprese funebri, case funerarie, tempi di osservazione, cremazione — e la disciplina applicabile cambia da Regione a Regione. Prima di impostare un affidamento o un regolamento comunale è la prima cosa da verificare.

3. Quali attività hanno rilevanza economica

La distinzione che conta, ai fini della disciplina applicabile, è quella tra attività dotate di rilevanza economica e attività che ne sono prive. Il d.lgs. 201/2022 si applica infatti ai soli servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Il settore offre una gradazione piuttosto netta.

Il trasporto funebre costituisce servizio pubblico locale di rilevanza economica, perché idoneo a produrre utili in favore di chi lo esercita. La cremazione presenta anch’essa rilevanza economica: è un servizio fornito previo pagamento di una tariffa, con i cui proventi si provvede agli oneri di costruzione e gestione degli impianti, e la gestione dei crematori è attribuita ai Comuni, che devono esercitarla secondo le modalità previste per i servizi pubblici di rilevanza economica.

L’illuminazione votiva rientra tra i servizi pubblici comunali fin dall’art. 1 del r.d. 2578/1925. È stata a lungo classificata tra i servizi a domanda individuale, finché l’art. 34, comma 26, del d.l. 179/2012 l’ha esclusa da quella categoria assoggettandola alla disciplina dei contratti pubblici.

Diverso il caso dei servizi necroscopici: la gestione dei depositi di osservazione e degli obitori non presenta rilevanza economica, e per essi gli enti locali conservano autonomia nella scelta delle modalità di gestione.

Resta infine fuori dal perimetro l’attività funebre in senso stretto, che è impresa privata operante sul mercato: la fornitura di casse, l’organizzazione delle esequie, il disbrigo delle pratiche non sono servizio pubblico e non possono essere trattati come tali.

4. Come si gestiscono i servizi cimiteriali

Quando l’attività ha rilevanza economica ed è organizzata come servizio pubblico locale, la scelta della modalità di gestione segue le regole generali del decreto del 2022.

I servizi cimiteriali sono servizi non a rete, e questo amplia il ventaglio a disposizione dell’ente: oltre alla gara, alla società mista e alla società in house, restano praticabili l’azienda speciale e la gestione in economia, che l’art. 14 riserva ai servizi diversi da quelli a rete.

La scelta però non è libera nel metodo: va motivata con la relazione prevista dall’art. 14, che deve dare conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, dei costi per l’ente e per gli utenti e dei risultati attesi rispetto alle alternative. E se la scelta cade sull’in house sopra la soglia europea, serve la qualificata motivazione sulle ragioni del mancato ricorso al mercato.

Nella pratica ricorre spesso una soluzione mista: l’ente affida a un operatore le operazioni cimiteriali e l’illuminazione votiva, trattenendo le funzioni autorizzatorie e di polizia mortuaria, che non sono cedibili perché espressione di potestà pubblica.

5. La concessione cimiteriale: un bene, non un servizio

Qui si annida l’equivoco più frequente. La concessione cimiteriale — quella con cui una famiglia ottiene un loculo, una cappella o un’area per la sepoltura — non è l’affidamento di un servizio: è la concessione di un bene demaniale.

Il cimitero appartiene al demanio comunale, e la concessione attribuisce al privato un diritto d’uso su una porzione di quel bene, non la gestione di un’attività. Le due figure viaggiano su piani distinti e non vanno confuse: il Comune può affidare a un gestore le operazioni cimiteriali e continuare a rilasciare in proprio le concessioni di sepoltura, che restano provvedimenti amministrativi suoi.

Da qui due conseguenze che nella pratica generano contenzioso.

La prima è che le concessioni perpetue non possono più essere rilasciate. Quelle costituite prima dell’entrata in vigore della disciplina che ha introdotto il limite conservano il proprio carattere, ma sono un’eccezione destinata a esaurirsi, e la loro revoca incontra limiti più stringenti rispetto alle concessioni a termine.

La seconda è che ogni concessione ha una scadenza, e alla scadenza il Comune deve gestire il rientro nella disponibilità del bene. È il momento in cui si concentrano le contestazioni delle famiglie, ed è anche quello in cui l’ente commette gli errori più frequenti, dalla comunicazione omessa all’estumulazione disposta senza un procedimento corretto.

6. Gli indicatori di qualità dei servizi cimiteriali

Un profilo recente, e spesso ignorato, riguarda gli standard di qualità.

I servizi cimiteriali e funebri, «qualora erogati come servizi pubblici locali», e le luci votive rientrano tra i servizi non a rete per i quali il Ministero delle imprese e del made in Italy ha individuato, con il decreto del 31 agosto 2023, gli indicatori e i livelli minimi di qualità.

Per un Comune significa che esistono parametri di riferimento su tempi di risposta ai reclami, tempi di intervento sui disservizi, piano dei controlli periodici, accessibilità, carta dei servizi. E significa che quei parametri entrano nel contratto di servizio e nella ricognizione annuale sull’andamento delle gestioni: se almeno due indicatori risultano significativamente inferiori ai livelli minimi, l’ente deve adottare un atto di indirizzo e imporre al gestore un piano correttivo.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il settore funerario e cimiteriale è tra i più insidiosi proprio perché sembra semplice: un’unica etichetta copre attività con regimi diversi, e la qualificazione sbagliata si porta dietro la modalità di gestione sbagliata. A questo si aggiunge la sensibilità della materia, che rende ogni contestazione delle famiglie più difficile da gestire.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni e operatori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: qualificazione delle attività e scelta della modalità di gestione, redazione del regolamento comunale di polizia mortuaria e del contratto di servizio, disciplina delle concessioni cimiteriali e gestione delle scadenze, contenzioso sulle decadenze e sui provvedimenti in materia di sepolture.

Domande frequenti

I servizi cimiteriali sono un servizio pubblico locale? Dipende dall’attività. Il trasporto funebre e la cremazione sono servizi pubblici locali di rilevanza economica; l’illuminazione votiva è servizio pubblico comunale; i servizi necroscopici, come obitori e depositi di osservazione, non presentano rilevanza economica; l’attività funebre in senso stretto è impresa di mercato.

Il Comune può gestire il trasporto funebre in esclusiva? No. La giurisprudenza amministrativa, condivisa dall’AGCM, esclude la gestione in privativa perché distorce la concorrenza anche nel mercato contiguo delle onoranze funebri. Il Comune può offrire il servizio, ma in regime concorrenziale.

Con quali modalità si gestiscono i servizi cimiteriali? Essendo servizi non a rete, sono praticabili tutte le modalità dell’art. 14: gara, società mista, società in house, oltre all’azienda speciale e alla gestione in economia. La scelta va motivata con la relazione prevista dallo stesso articolo.

Che differenza c’è tra concessione cimiteriale e affidamento del servizio? La concessione cimiteriale attribuisce a un privato il diritto d’uso su una porzione del demanio cimiteriale — un loculo, una cappella, un’area — ed è un provvedimento amministrativo del Comune. L’affidamento del servizio riguarda invece la gestione delle attività cimiteriali. Sono piani distinti e possono coesistere.

Quanto dura una concessione cimiteriale? A tempo determinato, per una durata non superiore a novantanove anni, salvo rinnovo (art. 92 d.P.R. 285/1990). Le concessioni perpetue non possono più essere rilasciate; quelle costituite prima dell’introduzione del limite conservano il proprio carattere.

Esistono standard di qualità per i servizi cimiteriali? Sì. Il decreto ministeriale del 31 agosto 2023 ha individuato indicatori e livelli minimi di qualità per i servizi cimiteriali e funebri erogati come servizi pubblici locali e per le luci votive, riguardanti tra l’altro i tempi di risposta ai reclami, i tempi di intervento sui disservizi e il piano dei controlli periodici.

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