Il servizio idrico integrato: ambiti, gestore unico e affidamento

Il servizio idrico integrato comprende captazione, adduzione, distribuzione, fognatura e depurazione. Si organizza per ambiti territoriali ottimali, con partecipazione obbligatoria dei Comuni e affidamento a un gestore unico d'ambito.

In breve — Il servizio idrico integrato è l’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione dell’acqua a usi civili, di fognatura e di depurazione. Si organizza per ambiti territoriali ottimali, ai quali i Comuni partecipano obbligatoriamente trasferendo all’ente di governo dell’ambito le proprie competenze. L’affidamento segue il principio di unicità della gestione — un solo gestore per ambito — e può avvenire anche in house a favore di società interamente pubbliche. Il rapporto con il gestore è regolato da una convenzione conforme alle convenzioni tipo dell’Autorità, con durata non superiore a trent’anni.

1. La natura del servizio e il servizio idrico integrato

Il servizio idrico integrato è un servizio essenziale, destinato a soddisfare un bisogno primario della collettività: l’accesso all’acqua e la sua restituzione all’ambiente in condizioni di sicurezza.

Il d.lgs. 152/2006 ne fornisce una definizione e, nella stessa disposizione, ne stabilisce la natura.

Quanto alla definizione, il servizio copre l’intero ciclo dell’acqua destinata agli usi civili: la captazione dalla fonte, l’adduzione, la distribuzione all’utenza, la raccolta in fognatura e la depurazione, fino al riuso delle acque reflue.

Quanto alla natura, la norma qualifica quelle attività come servizi pubblici e ne impone la gestione secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità. Il servizio idrico integrato è dunque un servizio pubblico locale di rilevanza economica, e riceve per questo una disciplina che ne governa l’organizzazione territoriale, l’affidamento, la convenzione con il gestore, le tariffe e i livelli di qualità.

2. La disciplina applicabile

La disciplina principale è contenuta nella parte terza del d.lgs. 152/2006, il testo unico ambientale, che definisce il servizio, ne stabilisce l’organizzazione per ambiti, disciplina l’affidamento e i rapporti con il gestore.

Come per i rifiuti, il testo unico non si chiude in sé stesso: nel momento dell’affidamento richiama la normativa nazionale sull’organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, e apre così la porta al d.lgs. 201/2022. Accanto a entrambi opera l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, cui spettano le convenzioni tipo, il metodo tariffario e gli standard di qualità.

Il livello regionale conserva un ruolo proprio: sono le Regioni a definire gli ambiti territoriali ottimali e a individuare gli enti di governo dell’ambito, con poteri che arrivano fino alla sostituzione degli enti locali inadempienti.

3. L’organizzazione per ambiti e l’ente di governo

I servizi idrici sono organizzati sulla base di ambiti territoriali ottimali definiti dalle Regioni. Fin qui lo schema somiglia a quello dei rifiuti, ma la disciplina è più rigida su un punto decisivo.

Due elementi vanno colti. La partecipazione all’ente di governo dell’ambito non è una scelta: è obbligatoria, e in caso di mancata adesione il Presidente della Regione esercita poteri sostitutivi, ponendo le spese a carico dell’ente inadempiente. E ciò che si trasferisce non è una collaborazione, ma l’esercizio delle competenze: il Comune non conserva un potere di gestione delle risorse idriche accanto a quello dell’ambito.

La legge fa però salve alcune gestioni autonome, che restano fuori dal gestore unico: quelle già istituite nei comuni montani con popolazione inferiore a mille abitanti, e quelle esistenti nei comuni che presentino insieme approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, sorgenti ricadenti in parchi o aree protette o in beni paesaggistici, e utilizzo efficiente della risorsa con tutela del corpo idrico. La ricorrenza di questi requisiti è accertata dall’ente di governo dell’ambito.

4. L’affidamento: unicità della gestione e gestore unico

L’affidamento spetta all’ente di governo dell’ambito, che vi provvede nel rispetto del piano d’ambito e di un principio che caratterizza il settore.

Tre conseguenze meritano di essere isolate.

Il principio di unicità impone un solo gestore per ambito, che opera su tutto il territorio degli enti locali che ne fanno parte. Non è ammessa la coesistenza di più affidatari sullo stesso ambito, e alla scadenza l’ente d’ambito deve disporre l’affidamento al gestore unico entro i sei mesi antecedenti, per evitare vuoti di gestione.

Il rinvio alla disciplina generale sui servizi pubblici locali è espresso, ed è la ragione per cui qui — come per i rifiuti e a differenza della distribuzione del gas naturale — il d.lgs. 201/2022 entra in gioco.

L’affidamento in house è espressamente ammesso, a favore di società interamente pubbliche partecipate dagli enti locali dell’ambito e in possesso dei requisiti europei. È una differenza netta rispetto al gas, dove la gara è l’unica via, e rende il settore idrico quello in cui l’autoproduzione è più diffusa.

5. Cosa dice il d.lgs. 201/2022

Il rinvio operato dall’art. 149-bis porta nel settore le regole generali del d.lgs. 201/2022: la scelta della modalità di gestione con la relazione che la motiva, la disciplina sulla durata dell’affidamento e sul subentro, il contratto di servizio, gli obblighi di vigilanza, ricognizione e trasparenza e — per gli affidamenti in house sopra soglia europea — la qualificata motivazione sulle ragioni del mancato ricorso al mercato.

L’art. 33 del d.lgs. 201/2022 introduce però due adattamenti specifici per il settore idrico.

Il primo riguarda gli enti di governo dell’ambito: il divieto per tali enti di partecipare ai soggetti gestori, posto a garanzia della separazione tra chi regola e chi gestisce, non si applica alle loro partecipazioni in relazione agli affidamenti già in essere alla data di entrata in vigore del decreto.

Il secondo riguarda le gestioni autonome: la gestione in economia o mediante azienda speciale, che l’art. 14 del d.lgs. 201/2022 riserva ai servizi diversi da quelli a rete, è ammessa anche per le gestioni autonome del servizio idrico salvaguardate dal testo unico ambientale. È una deroga necessaria, perché senza di essa quelle gestioni non avrebbero una forma giuridica praticabile.

6. La convenzione con il gestore e le infrastrutture

Il rapporto tra ente di governo dell’ambito e gestore non è regolato da un contratto libero.

Il tetto dei trent’anni è il dato da tenere presente quando si costruisce l’affidamento, e va letto insieme alla regola generale del d.lgs. 201/2022, che àncora la durata al periodo di ammortamento degli investimenti: il limite di settore è un massimo, quello generale un parametro di proporzionalità, e la durata scelta deve reggere rispetto a entrambi.

Un secondo profilo riguarda le infrastrutture. Le reti e gli impianti di proprietà degli enti locali sono affidati al gestore in concessione d’uso gratuita per tutta la durata della gestione, e il gestore ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione. Gli enti locali proprietari devono provvedervi entro termini perentori, e la norma è esplicita sulla conseguenza dell’inerzia: la violazione comporta responsabilità erariale.

È un meccanismo analogo, ma più incisivo, rispetto al comodato previsto per gli impianti nel settore dei rifiuti urbani: la proprietà resta pubblica, l’uso passa al gestore, e l’ente che non formalizza il passaggio ne risponde.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il servizio idrico è il settore in cui la sovrapposizione tra discipline è più fitta: il testo unico ambientale, le regole generali sui servizi pubblici locali, la regolazione dell’Autorità e le normative regionali sugli ambiti. È anche quello in cui gli affidamenti in house sono più diffusi, con tutto ciò che ne consegue in termini di motivazione, requisiti e controlli.

Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali, enti di governo dell’ambito e gestori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: deliberazioni di affidamento e verifica dei requisiti in house, predisposizione della convenzione di gestione, salvaguardia delle gestioni autonome, passaggio delle infrastrutture al gestore, contenzioso su affidamenti, tariffe e atti dell’ente d’ambito.

Domande frequenti

Cos’è il servizio idrico integrato? È l’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua a usi civili, di fognatura e di depurazione, nonché di riuso delle acque reflue. Va gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità.

I Comuni possono scegliere se aderire all’ente di governo dell’ambito? No. La partecipazione è obbligatoria e comporta il trasferimento all’ente d’ambito dell’esercizio delle competenze in materia di gestione delle risorse idriche. In caso di mancata adesione il Presidente della Regione esercita poteri sostitutivi, con spese a carico dell’ente inadempiente.

Esistono eccezioni al gestore unico d’ambito? Sì. Sono fatte salve le gestioni autonome già istituite nei comuni montani con meno di mille abitanti e quelle esistenti nei comuni con approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, sorgenti in parchi o aree protette e utilizzo efficiente della risorsa. I requisiti sono accertati dall’ente d’ambito.

Il servizio idrico può essere affidato in house? Sì. L’art. 149-bis del d.lgs. 152/2006 ammette espressamente l’affidamento diretto a società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti europei per la gestione in house e partecipate dagli enti locali dell’ambito.

Cosa significa principio di unicità della gestione? Che per ciascun ambito territoriale ottimale opera un solo gestore, su tutto il territorio degli enti locali che ne fanno parte. Alla scadenza l’ente d’ambito dispone l’affidamento al gestore unico entro i sei mesi antecedenti.

Quanto può durare l’affidamento del servizio idrico? Non più di trent’anni, secondo quanto devono prevedere le convenzioni tipo adottate dall’Autorità. La durata concreta va comunque commisurata agli investimenti, secondo la regola generale del d.lgs. 201/2022.

A chi restano le reti e gli impianti? Restano di proprietà degli enti locali, che li affidano al gestore in concessione d’uso gratuita per tutta la durata della gestione. Il gestore ne assume gli oneri; la mancata formalizzazione del passaggio da parte dell’ente comporta responsabilità erariale.

I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non possono in alcun modo sostituire il contributo di un avvocato. Per ottenere un parere legale in ordine alla questione giuridica che interessa è possibile richiedere una consulenza, oppure fissare un appuntamento. Gli autori declinano ogni responsabilità per errori od omissioni, nonché per un utilizzo improprio o non aggiornato delle presenti informazioni.