La gestione degli impianti sportivi comunali: affidamento, convenzione e rilevanza economica
Prima di scrivere l'avviso, il Comune deve stabilire se l'impianto abbia rilevanza economica: da quella risposta dipendono la norma applicabile, i criteri di selezione e perfino chi paga chi. Sbagliare qualificazione è l'errore che porta al contenzioso.
In breve — La gestione di un impianto sportivo comunale si affida in modo diverso a seconda che l’impianto abbia o non abbia rilevanza economica. Se il gestore si remunera con le tariffe degli utenti e sopporta il rischio, si applica il d.lgs. 201/2022 sui servizi pubblici locali. Se invece l’impianto è affidato a una realtà sportiva dilettantistica che lo tiene aperto a fronte di un contributo comunale, il servizio è privo di rilevanza economica e la procedura si costruisce sulla legge 241/1990. In entrambi i casi vale l’art. 6 del d.lgs. 38/2021: uso aperto a tutti i cittadini e preferenza per il mondo sportivo dilettantistico, ma nel rispetto del codice dei contratti pubblici.
1. Rilevanza economica o no: la domanda che viene prima di tutte
Un impianto sportivo comunale non è, di per sé, un servizio pubblico locale di rilevanza economica. Lo diventa — o non lo diventa — a seconda di come il Comune decide di organizzarlo. È la stessa logica che vale per i parcheggi: conta la configurazione concreta del rapporto, non l’etichetta apposta all’atto.
La norma · art. 2, comma 1, lett. c), d.lgs. 201/2022
Sono servizi pubblici locali di rilevanza economica «i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza».
La parola decisiva è mercato. Se l’impianto genera un’attività che un operatore svolgerebbe per ricavarne un utile, e il gestore si finanzia con quello che pagano gli utenti, il servizio ha rilevanza economica e si applica il d.lgs. 201/2022. Se invece l’impianto sta in piedi perché il Comune lo sostiene, e chi lo gestisce non ne ricava un margine, la rilevanza economica non c’è e quel decreto resta fuori gioco.
2. Gli indici che orientano la qualificazione
La qualificazione non si legge in una norma: si ricava dal modo in cui il rapporto è costruito. Sono alcuni indici concreti a far propendere per l’una o per l’altra conclusione, e conviene verificarli prima di scrivere qualsiasi atto.
| Indice | Privo di rilevanza economica | Di rilevanza economica |
|---|---|---|
| Chi paga chi | Il Comune eroga un contributo al gestore | Il gestore versa un canone al Comune |
| Come si remunera il gestore | Rimborso di spese documentate | Tariffe e abbonamenti pagati dagli utenti |
| Rischio | Resta in capo all’ente | Passa al gestore, che risponde della domanda |
| Attività accessorie | Assenti o marginali | Bar, ristorazione, corsi a pagamento, pubblicità |
| Soggetti ammessi | Associazioni e società sportive senza scopo di lucro | Operatori economici in genere |
Un campo da calcio di quartiere affidato a una società dilettantistica che lo apre ai propri tesserati sta quasi sempre nella prima colonna. Una piscina comunale con abbonamenti, corsi e bar sta nella seconda, qualunque nome le dia l’atto di affidamento.
3. Le regole che valgono in ogni caso
Prima di separare i due percorsi, alcune regole si applicano a tutti gli impianti comunali, quale che sia la loro qualificazione. Stanno nel decreto della riforma dello sport dedicato all’impiantistica, che si apre definendo l’oggetto: impianto sportivo è «la struttura, all’aperto o al chiuso, preposta allo svolgimento di manifestazioni sportive, comprensiva di uno o più spazi di attività sportiva dello stesso tipo o di tipo diverso, nonché di eventuali zone spettatori, servizi accessori e di supporto» (art. 2, comma 1, lettera d). La definizione è ampia e comprende anche gli impianti scolastici.
La norma · art. 6, commi 1 e 2, d.lgs. 38/2021
«L'uso degli impianti sportivi in esercizio da parte degli enti locali territoriali è aperto a tutti i cittadini e deve essere garantito, sulla base di criteri obiettivi, a tutte le società e associazioni sportive.»
«Nei casi in cui l'ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la gestione è affidata in via preferenziale a società e associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e federazioni sportive nazionali, sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d'uso e previa determinazione di criteri generali e obiettivi per l'individuazione dei soggetti affidatari.»
Attenzione · l'art. 90 della legge 289/2002 non c'è più
Per vent'anni la disciplina di riferimento è stata l'art. 90, commi 24, 25 e 26, della legge 289/2002, ed è la norma che ancora oggi si trova citata in avvisi, convenzioni e articoli online. L'abrogazione è espressa e nominativa: l'art. 12, comma 1, lettera c), del d.lgs. 38/2021 dispone che sono abrogati «i commi 24, 25, 26 dell'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289». Chi fonda un atto su quella disposizione richiama una norma non più in vigore: il riferimento corretto è l'art. 6 di quest'ultimo decreto.
4. Gli impianti di rilevanza economica: come si affidano
Quando il gestore incassa dagli utenti e sopporta il rischio, l’operazione è un servizio pubblico locale a tutti gli effetti, e il percorso è quello ordinario degli affidamenti.
Il Comune sceglie una delle modalità di gestione dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022 — affidamento a terzi con procedura a evidenza pubblica, società mista, società in house o, trattandosi di servizio diverso da quelli a rete, gestione in economia e azienda speciale — e motiva la scelta in una relazione redatta prima di avviare la procedura. Il rapporto si formalizza di norma come concessione di servizi, perché il rischio operativo passa al gestore, e va regolato da un contratto di servizio. La durata non è libera: è ancorata al tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti, secondo le regole di cui abbiamo scritto a proposito della scadenza dell’affidamento. Si applicano inoltre gli indicatori di qualità che il decreto ministeriale del 31 agosto 2023 ha individuato per gli impianti sportivi tra i servizi non a rete.
È qui che acquista senso il rinvio contenuto nel terzo comma dell’art. 6 del d.lgs. 38/2021, secondo cui gli affidamenti «sono disposti nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, e della normativa euro-unitaria vigente». La preferenza per il mondo dilettantistico, in altre parole, non è un titolo per affidare senza procedura: opera nella definizione dei destinatari e dei criteri, non nel modo in cui si individua l’affidatario.
5. Gli impianti privi di rilevanza economica: come si affidano
Quando la rilevanza economica manca, il d.lgs. 201/2022 non si applica, perché quel decreto disciplina i servizi di interesse economico generale. E non si applica nemmeno il codice dei contratti, che ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. 36/2023 governa i contratti di appalto e di concessione: una gestione affidata a titolo gratuito, o remunerata da un contributo che si limita a rimborsare spese documentate, non è né l’uno né l’altra.
Il Comune si muove allora sul terreno del procedimento amministrativo e dell’attribuzione di vantaggi economici, cioè sugli artt. 1 e 12 della legge 241/1990. Lo schema che ne deriva è riconoscibile e ha caratteristiche opposte a quelle di una gara.
Come è fatto un avviso per impianti privi di rilevanza economica
L'oggetto non è la gestione in sé, ma un progetto sportivo da realizzare presso l'impianto: l'uso e la gestione sono strumentali alla realizzazione del progetto.
Il denaro va nella direzione opposta. Non c'è un canone a favore del Comune: è l'ente che riconosce un contributo, a copertura di spese documentate, ai sensi dell'art. 12 della legge 241/1990.
I criteri sono solo qualitativi: qualità del progetto e impatto sociale, attività giovanile e iscrizione a campionati, inclusione di anziani e persone con disabilità, collaborazione fra più realtà sportive, migliorie all'impianto. Non c'è offerta economica.
Gli oneri di conduzione — custodia, pulizia, manutenzione ordinaria — restano a carico del gestore, secondo un piano di conduzione tecnica allegato alla convenzione.
Gli esiti si pubblicano nella sezione di Amministrazione trasparente dedicata a sovvenzioni, contributi, sussidi e vantaggi economici, non tra i contratti pubblici.
Attenzione però a non confondere l’inapplicabilità del codice con la libertà di scelta. L’art. 13, comma 5, del d.lgs. 36/2023 impone che l’affidamento dei contratti esclusi che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avvenga tenendo conto dei principi di risultato, fiducia e accesso al mercato; e restano imparzialità, trasparenza e parità di trattamento. La procedura comparativa serve comunque, e i criteri vanno predeterminati e resi pubblici: cambia la fonte delle regole, non la necessità di seguirne.
6. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni
La qualificazione dell’impianto è una decisione che si prende una volta e condiziona tutto il resto: la norma applicabile, i soggetti che possono partecipare, i criteri di selezione, la durata, perfino il modo in cui si pubblicano gli esiti. Ed è una decisione che si difende, se contestata, solo se è stata motivata bene fin dall’inizio.
Lo Studio Legale Calzoni assiste enti locali e realtà sportive all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: qualificazione dell’impianto e scelta della procedura, redazione degli indirizzi generali e degli schemi di convenzione, predisposizione di avvisi e disciplinari, assistenza alle associazioni e società sportive nella partecipazione alle procedure e nell’impugnazione degli esiti.
Domande frequenti
Come si affida la gestione di un impianto sportivo comunale? Dipende dalla qualificazione dell’impianto. Se è privo di rilevanza economica il Comune procede con un avviso pubblico fondato sugli artt. 1 e 12 della legge 241/1990, selezionando un progetto sportivo con criteri qualitativi. Se ha rilevanza economica si applicano le modalità di gestione dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022, con relazione motivata e contratto di servizio.
Quando un impianto sportivo ha rilevanza economica? Quando il servizio è erogato, o è suscettibile di essere erogato, dietro corrispettivo economico su un mercato: il gestore si remunera con le tariffe pagate dagli utenti e sopporta il rischio della gestione. Se invece l’impianto sta in piedi grazie a un contributo comunale e chi lo gestisce non ne ricava un margine, la rilevanza economica non c’è.
Il Comune può affidare l’impianto direttamente a un’associazione sportiva? Di regola no: serve una procedura comparativa, anche quando l’impianto è privo di rilevanza economica e il codice dei contratti non si applica, perché restano i principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento. La preferenza per il mondo dilettantistico prevista dall’art. 6 del d.lgs. 38/2021 riguarda i destinatari e i criteri, non la possibilità di scegliere senza confronto.
Vale ancora l’art. 90 della legge 289/2002? No, non per la parte che qui interessa. I commi 24, 25 e 26 dell’art. 90 — quelli sull’affidamento preferenziale degli impianti sportivi — sono stati abrogati dal d.lgs. 38/2021. Il riferimento vigente è l’art. 6 di quest’ultimo decreto.
Chi gestisce un impianto sportivo comunale paga l’acqua a tariffa commerciale? No, se la gestione è affidata a una società o associazione sportiva dilettantistica, a un ente di promozione sportiva, a una disciplina sportiva associata o a una federazione: l’art. 7, comma 2, del d.lgs. 38/2021 impone di applicare le tariffe per l’uso pubblico del bene. Lo stesso articolo consente ai gestori di aderire alle convenzioni Consip per energia elettrica, gas e altri combustibili.
Che cos’è la convenzione per la gestione di un impianto sportivo? È l’atto che regola il rapporto tra ente e gestore. Stabilisce i criteri d’uso dell’impianto, la durata, gli oneri di conduzione — custodia, pulizia, manutenzione ordinaria — l’eventuale contributo e le condizioni di accesso degli altri soggetti. L’art. 6, comma 2, del d.lgs. 38/2021 la indica come lo strumento tipico dell’affidamento.
Il Comune può erogare un contributo al gestore dell’impianto? Sì, quando l’impianto è privo di rilevanza economica. Il contributo è attribuito ai sensi dell’art. 12 della legge 241/1990, sulla base di criteri predeterminati e resi pubblici, e concorre a coprire spese documentate riconducibili alla realizzazione del progetto sportivo.
L’affidamento a una società sportiva rende l’impianto riservato ai suoi tesserati? No. L’art. 6, comma 1, del d.lgs. 38/2021 stabilisce che l’uso degli impianti in esercizio da parte degli enti locali è aperto a tutti i cittadini e deve essere garantito, sulla base di criteri obiettivi, a tutte le società e associazioni sportive. La convenzione deve disciplinare espressamente le condizioni di accesso.
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