Sanzioni per abuso edilizio: quale si applica e come difendersi

La demolizione è la regola, la sanzione in denaro l'eccezione. Quale sanzione si applica a ogni tipo di difformità, quando si può pagare invece di demolire e che cosa non è abuso.

In breve — Le sanzioni per abuso edilizio dipendono dal tipo di difformità: la demolizione è la regola, la sanzione in denaro l’eccezione. Per le opere costruite senza permesso o in totale difformità il Comune ordina la demolizione entro novanta giorni e, se non si demolisce, acquisisce gratuitamente l’immobile e applica da 2.000 a 20.000 euro. Per la parziale difformità si può pagare il triplo del costo di produzione, ma solo quando abbattere danneggerebbe la parte regolare. I lavori senza SCIA comportano una sanzione minima di 1.032 euro.

1. Quali sanzioni si rischiano per un abuso edilizio

Per un abuso edilizio si rischiano tre conseguenze distinte, che spesso si cumulano:

1. una sanzione pecuniaria, compresa fra poco più di mille euro e oltre centomila;
2. l’ordine di demolire l’opera a proprie spese, entro il termine fissato dal Comune;
3. la perdita gratuita dell’immobile e del terreno su cui sorge, quando la demolizione non viene eseguita nei termini.

Quale di esse si applichi dipende dal titolo che l’intervento richiedeva e dall’entità dello scostamento. Il confine che pesa di più è quello fra difformità totale e parziale, perché separa i due estremi: si ha totale difformità quando nasce un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche o planovolumetriche da quello autorizzato, oppure volumi in più che costituiscono un corpo autonomamente utilizzabile; tutto ciò che resta sotto quella soglia è parziale difformità. Alla totale difformità sono equiparate le variazioni essenziali, cioè gli scostamenti dal progetto approvato che la legge elenca in modo tassativo.

Su un piano separato corre poi la responsabilità penale di chi ha costruito, che non sostituisce le prime ma vi si somma.

2. Le sanzioni previste per ciascun tipo di abuso edilizio

Le sanzioni previste per ciascun tipo di abuso edilizio seguono tutte lo stesso schema: prima l’ordine di ripristinare lo stato dei luoghi, poi — solo se il ripristino è impossibile o dannoso — una sanzione pecuniaria. Cambiano il presupposto e l’importo, e cambia soprattutto che cosa si perde lasciando scadere il termine.

2.1 Opere senza permesso, in totale difformità dal permesso o con variazioni essenziali

Le opere eseguite senza permesso di costruire, in totale difformità da esso o con variazioni essenziali rispetto al progetto approvato comportano la sanzione più pesante dell’intero testo unico: il Comune ingiunge la demolizione al proprietario e al responsabile dell’abuso edilizio, che hanno novanta giorni per eseguirla a proprie spese. Scaduto quel termine, l’immobile e l’area di sedime passano gratuitamente al Comune, insieme all’area necessaria a realizzare opere analoghe, fino a dieci volte la superficie abusiva. Come si reagisce all’ordinanza, con quali strumenti ed entro quali termini, è spiegato nella guida sull’ordinanza di demolizione.

A ciò si aggiunge il pagamento di una sanzione pecuniaria che varia da 2.000 a 20.000 euro.

Le variazioni essenziali che fanno scattare questo regime le individuano le Regioni, ma soltanto entro cinque casi tassativi:

1. mutamento della destinazione d’uso che comporti variazione degli standard urbanistici;
2. aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, valutato rispetto al progetto approvato;
3. modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi del progetto, o della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
4. mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
5. violazione delle norme antisismiche, quando non attenga a fatti procedurali.

2.2 Opere in parziale difformità dal permesso di costruire

Le opere realizzate in parziale difformità dal permesso di costruire si demoliscono anch’esse a cura e spese del responsabile dell’abuso edilizio, entro il termine fissato dall’ordinanza. La via d’uscita in denaro esiste ma è stretta: solo quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità il Comune applica il triplo del costo di produzione della parte abusiva se l’immobile è residenziale, o il triplo del valore venale per gli altri usi. La stessa regola vale per gli interventi in parziale difformità da una SCIA alternativa al permesso di costruire; presupposti, calcolo della somma e onere della prova sono ricostruiti nella guida sull’art. 34 del d.P.R. 380/2001.

2.3 Ristrutturazione edilizia eseguita senza permesso

La ristrutturazione edilizia eseguita senza permesso di costruire o in totale difformità da esso comporta la rimozione delle opere entro il termine fissato dal Comune, e se quel termine passa invano la demolizione la esegue il Comune a spese dei responsabili dell’abuso edilizio. Il permesso serve però solo per alcune ristrutturazioni: quelle che portano a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con modifica della volumetria complessiva, quelle che nelle zone A mutano la destinazione d’uso e quelle che toccano sagoma, volumetria o prospetti di immobili sottoposti a tutela.

Quando l’ufficio tecnico accerta con motivazione che il ripristino non è possibile, al posto della demolizione si applica una sanzione pari al doppio dell’aumento di valore prodotto dalle opere, calcolato sui criteri dell’equo canone alla data di ultimazione dei lavori, o al doppio del valore venale per gli edifici non abitativi. Sugli immobili vincolati si cambia regime: rimessa in pristino e sanzione da 516 a 5.164 euro, con parere vincolante della soprintendenza nelle zone A. Resta comunque dovuto il contributo di costruzione.

2.4 Lavori eseguiti senza SCIA o in difformità da essa

I lavori eseguiti senza SCIA o in difformità da essa sono un abuso edilizio che non comporta la demolizione ma una sanzione pecuniaria, pari al triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile e comunque non inferiore a 1.032 euro. La SCIA serve per la manutenzione straordinaria che tocca le parti strutturali o i prospetti, per il restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali e per le ristrutturazioni edilizie che non rientrano fra quelle soggette a permesso di costruire. Chi se ne accorge mentre il cantiere è ancora aperto e la presenta spontaneamente paga 516 euro.

La sanzione in denaro, però, non è automatica: la legge fa salve le sanzioni degli articoli 31, 33 e 34 quando ne ricorrono i presupposti, e la giurisprudenza ne ricava che si paga soltanto se l’intervento era conforme agli strumenti urbanistici — altrimenti il Comune può ordinare la demolizione anche per un’opera che sarebbe bastata una SCIA. Resta poi la regola speciale per il restauro e risanamento conservativo sugli immobili vincolati: lì l’autorità che vigila sul vincolo può ordinare la rimessa in pristino a spese del responsabile e irrogare una sanzione da 516 a 10.329 euro.

3. Le sanzioni penali per l’abuso edilizio

Le sanzioni penali per l’abuso edilizio sono autonome rispetto a quelle amministrative e si sommano a esse: l’art. 44 del testo unico punisce con un’ammenda fino a 20.658 euro l’inosservanza delle norme urbanistiche e delle prescrizioni del permesso, e con l’arresto fino a due anni più un’ammenda da 10.328 a 103.290 euro chi costruisce in assenza di permesso o in totale difformità. Per la lottizzazione abusiva e per gli interventi su zone vincolate l’ammenda sale da 30.986 a 103.290 euro.

Gli importi sono il doppio di quelli che si leggono nel testo dell’articolo, perché un intervento del 2003 li ha incrementati del cento per cento. La differenza pratica fra i due piani è che il reato è personale e resta a chi ha costruito, mentre la demolizione segue il bene e raggiunge anche chi non ha fatto nulla: quando il reato si prescrive, come si estingue e chi ne risponde sono il tema della guida su quando l’abuso edilizio è reato.

4. Come si esce da un abuso edilizio

Da un abuso edilizio si esce in due modi, che hanno nomi precisi: l’opera può essere fiscalizzata oppure sanata. Sono strade diverse e portano a conseguenze diverse — la prima è il pagamento di una somma al posto della demolizione, la seconda è il titolo che rende l’opera conforme.

4.1 Pagare al posto della demolizione: la fiscalizzazione

Pagare al posto della demolizione — la fiscalizzazione dell’abuso edilizio — non dipende dalla volontà del proprietario: si chiede al Comune, non al giudice, e la legge la ammette soltanto in quattro situazioni, ciascuna con un presupposto diverso.

1. Ristrutturazione edilizia abusiva (art. 33, comma 2) — si paga quando l’ufficio tecnico comunale accerta, con motivazione, che riportare l’edificio allo stato precedente non è materialmente possibile; la somma è pari al doppio dell’aumento di valore prodotto dalle opere.
2. Parziale difformità dal permesso (art. 34, comma 2) — si paga quando la demolizione non può avvenire senza danneggiare la parte costruita regolarmente, e vale il triplo del costo di produzione della porzione abusiva, o del valore venale se l’immobile non è adibito ad abitazione (guida all’art. 34).
3. Permesso di costruire annullato (art. 38) — si paga quando non è possibile né rimuovere i vizi della procedura né restituire l’immobile allo stato precedente; qui la somma corrisponde al valore venale delle opere, e il pagamento integrale produce gli stessi effetti del permesso in sanatoria.
4. Opere eseguite senza SCIA (art. 37) — qui la sanzione in denaro è la regola e non l’eccezione, ma soltanto se l’intervento era conforme agli strumenti urbanistici: in caso contrario il Comune può ordinare comunque la demolizione.

Il momento per chiederla è quello dell’esecuzione, non quello del ricorso: sostenere davanti al TAR che demolire danneggerebbe la parte regolare non rende illegittima l’ordinanza, che una volta accertata la difformità è un atto vincolato. La prova spetta a chi chiede di non demolire, con una perizia che dimostri un pregiudizio statico o funzionale, e conviene portarla entro il termine assegnato per demolire: nella causa decisa nel 2026 una perizia depositata dopo la scadenza è stata scartata come tardiva.

4.2 Mettere in regola l’opera con la sanatoria

La sanzione si evita mettendo in regola l’opera prima che il procedimento arrivi in fondo, con l’accertamento di conformità — il permesso in sanatoria — che si può chiedere finché i termini dell’ordinanza non sono scaduti e comunque prima che le sanzioni siano irrogate. Per le opere senza titolo serve la doppia conformità piena, mentre per le parziali difformità e le variazioni essenziali l’art. 36-bis ha aperto dal 2024 una via più accessibile: condizioni, costi e regole sul silenzio del Comune sono nella guida sulla sanatoria edilizia.

La sanatoria ha un costo — oneri di urbanizzazione e oblazione — che però va confrontato con quello dell’alternativa: le spese della demolizione e, nei casi dell’art. 31, la perdita dell’immobile e del terreno. In più estingue il reato edilizio di chi l’abuso l’ha commesso, effetto che il pagamento della sola sanzione non produce, come spiega la guida su quando l’abuso edilizio è reato.

5. Quando la sanzione è sempre nella misura massima

La sanzione è sempre irrogata nella misura massima — 20.000 euro — quando l’abuso edilizio ricade sulle aree e sugli edifici indicati dall’art. 27, comma 2, del testo unico, fra cui le aree a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, quelle gravate da vincolo di inedificabilità e quelle destinate a opere pubbliche. Il Comune non ha margine di apprezzamento: la legge dice «è sempre irrogata nella misura massima», e vale anche per un’opera piccola.

Sulle stesse aree cambia anche il resto del procedimento, perché il dirigente provvede direttamente alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi, senza il passaggio dell’ingiunzione a demolire rivolta al privato. È la ragione per cui due abusi identici possono finire in modo molto diverso a seconda di dove si trova l’immobile.

6. Che cosa si rischia per un piccolo abuso edilizio

Per un piccolo abuso edilizio si rischia molto meno della demolizione, e in certi casi non si rischia nulla, perché la gravità della sanzione segue la scala dei titoli: sotto le tolleranze costruttive non c’è violazione edilizia, sopra si sale un gradino alla volta. La soglia generale è il 2 per cento delle misure del titolo, con percentuali che arrivano al 6 per cento per le opere realizzate entro il 24 maggio 2024 nelle unità immobiliari più piccole.

Il punto da non sbagliare è che «piccolo» non si misura a occhio ma sul titolo che serviva e sulle percentuali: una veranda chiusa o una tettoia che aggiungono superficie e volume non sono un abuso minore, e finiscono nella parziale o nella totale difformità. Le percentuali esatte e le irregolarità esecutive che non sono violazioni stanno nella guida sulle tolleranze costruttive; la comunicazione presentata in ritardo in quella sulla CILA tardiva.

7. Quali sanzioni si applicano agli abusi anteriori al 1967

Agli abusi anteriori al 1967 spesso non si applica alcuna sanzione, perché fino al 1° settembre 1967 la licenza edilizia era obbligatoria soltanto nei centri abitati e, dove esisteva il piano regolatore, nelle zone di espansione. Una costruzione realizzata prima di quella data, fuori dal centro abitato e senza licenza, non è abusiva: manca la violazione, quindi non c’è nulla da sanzionare né da sanare.

Dal 1° settembre 1967 la legge n. 765 ha esteso l’obbligo a tutto il territorio comunale, e da allora ogni costruzione senza titolo è abusiva ovunque si trovi. Resta da provare quando e dove l’opera è stata realizzata, e la prova si dà con la documentazione prevista per lo stato legittimo dell’immobile: catasto di primo impianto, riprese fotografiche, estratti cartografici e documenti d’archivio.

8. Come ti assiste lo Studio

Lo Studio Legale Calzoni assiste privati, imprese e Comuni nei procedimenti sanzionatori per abuso edilizio, dalla lettura dell’accertamento fino al ricorso al TAR: verifica se la difformità contestata è davvero quella indicata nel provvedimento, se la norma applicata è quella giusta e se l’importo richiesto è stato calcolato correttamente. Molte contestazioni si ridimensionano proprio qui, perché il confine fra difformità totale e parziale — o fra abuso e tolleranza costruttiva — cambia completamente la sanzione.

L’assistenza prosegue poi sul terreno che conta davvero, cioè la scelta fra demolire, chiedere la sanatoria e domandare l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, ciascuna con termini propri che non si recuperano. Trovi tutte le aree di intervento nella pagina dedicata all’edilizia e urbanistica.

Domande frequenti

Quanto si paga per un abuso edilizio? Dipende dal tipo di difformità. Per le opere senza permesso di costruire la sanzione va da 2.000 a 20.000 euro e si aggiunge alla perdita gratuita dell’immobile; per la parziale difformità si paga il triplo del costo di produzione della parte abusiva, se l’immobile è residenziale; per i lavori senza SCIA il triplo dell’aumento del valore venale, con un minimo di 1.032 euro.

Si può pagare una sanzione invece di demolire? Solo in due casi: quando il ripristino non è materialmente possibile per una ristrutturazione abusiva (art. 33) e quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte costruita regolarmente (art. 34). Non è una scelta del proprietario: serve l’accertamento del Comune e la prova del pregiudizio spetta a chi la invoca.

La sanzione pecuniaria cancella l’abuso edilizio? No. Pagarla evita la demolizione, ma l’opera non diventa conforme e il reato non si estingue, perché l’estinzione è legata al rilascio del permesso in sanatoria. Il pagamento di quella sanzione, però, concorre a determinare lo stato legittimo dell’immobile: per una vendita o per una pratica edilizia successiva la posizione non resta scoperta.

Chi paga la sanzione se l’abuso l’ha commesso un altro? L’obbligo di demolire segue la proprietà del bene e raggiunge anche chi non ha costruito nulla, mentre il reato resta personale. La posizione di chi ha ricevuto l’immobile da altri è trattata nella guida sull’abuso edilizio ereditato.

Le sanzioni sono più alte se l’immobile è in zona vincolata? Sì. Sulle aree indicate dall’art. 27, comma 2 — comprese quelle a rischio idrogeologico elevato o molto elevato — la sanzione pecuniaria è sempre irrogata nella misura massima, e il Comune provvede direttamente alla demolizione.

Uno scostamento di pochi centimetri è un abuso edilizio? Non lo è se resta entro il 2 per cento delle misure del titolo, e per le opere anteriori al 24 maggio 2024 la soglia sale fino al 6 per cento nelle unità sotto i sessanta metri quadri. Sotto quei limiti si parla di tolleranza costruttiva e non c’è nessuna sanzione.

Trasformare un magazzino in abitazione è un abuso edilizio? Se avviene senza permesso di costruire sì: è un mutamento di destinazione d’uso verso la categoria residenziale, che rientra fra le variazioni essenziali e segue quindi il regime dell’art. 31, con rimessa in pristino e sanzione da 2.000 a 20.000 euro. Dal 2024, però, il mutamento fra categorie funzionali è sempre ammesso per le singole unità immobiliari situate nelle zone A, B e C, e questo può rendere sanabile una situazione che prima non lo era.

Che sanzione si rischia per una veranda abusiva? Dipende da che cosa comporta l’opera. Una veranda chiusa che crea nuova superficie e volume rientra di regola negli interventi che richiedevano il permesso di costruire, quindi nella demolizione con acquisizione e nella sanzione da 2.000 a 20.000 euro; una struttura che non crea volume può ricadere nella parziale difformità o, se contenuta nelle tolleranze, non costituire violazione.

Esistono sanzioni civili per l’abuso edilizio? Non esistono sanzioni civili in senso proprio, ma ci sono conseguenze civilistiche pesanti: gli atti di trasferimento di immobili con abusi rilevanti possono essere nulli, e il venditore risponde verso l’acquirente di quanto ha taciuto. Il punto è trattato nella guida sull’abuso edilizio ereditato.

I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non costituiscono parere legale. Ogni situazione va valutata nel caso concreto.