Rotazione del personale: la misura anticorruzione e la rotazione straordinaria
La rotazione del personale è una delle misure generali di prevenzione della corruzione, ma è anche quella che le amministrazioni programmano peggio e attuano meno: come va disciplinata nel piano, cosa fare quando non è applicabile e quando scatta la rotazione straordinaria.
In breve — La rotazione del personale nella pubblica amministrazione è una misura obbligatoria di prevenzione della corruzione, non una scelta organizzativa libera. Va programmata nel PTPCT — o nella sezione anticorruzione del PIAO — per gli uffici più esposti, indicando quali sono, con quale periodicità e di che tipo. Se non è applicabile, l’ente deve adottare misure alternative di effetto analogo e motivarlo. Diversa è la rotazione straordinaria, che scatta con provvedimento motivato del dirigente all’avvio di un procedimento penale o disciplinare per condotte corruttive.
1. Che cos’è la rotazione del personale
La rotazione del personale è una misura organizzativa volta a prevenire fenomeni corruttivi: serve a evitare che un dipendente, occupandosi per anni della stessa attività e rapportandosi sempre agli stessi interlocutori, consolidi relazioni capaci di alimentare dinamiche improprie, o che il controllo su un’intera materia finisca per restare nelle mani di una persona sola.
La fonte · PNA 2019, delibera ANAC n. 1064/2019, Parte III § 3
La rotazione c.d. «ordinaria» del personale addetto alle aree a più elevato rischio di corruzione rappresenta una misura di importanza cruciale tra gli strumenti di prevenzione della corruzione. Essa è stata introdotta nel nostro ordinamento, quale misura di prevenzione della corruzione, dalla legge 190/2012 — art. 1, co. 4, lett. e), co. 5 lett. b), co. 10 lett. b).
La rotazione si aggiunge così alle altre misure generali di prevenzione che il piano deve disciplinare — la formazione, il conflitto di interessi e l’obbligo di astensione, il codice di comportamento, il whistleblowing, il divieto di pantouflage e le verifiche su inconferibilità e incompatibilità — e come queste va programmata, attuata e monitorata.
2. La rotazione ordinaria
La rotazione ordinaria consiste nell’alternanza periodica del personale negli uffici e negli incarichi: trascorso un certo tempo, chi si occupa di una determinata attività viene avvicendato, così che nessuno ne diventi il riferimento esclusivo. Opera in via preventiva e a prescindere da qualsiasi episodio: non occorre che sia accaduto nulla perché debba essere applicata.
Riguarda in primo luogo il personale delle aree a più elevato rischio, ma nulla impedisce all’ente di estenderla ad altri uffici: l’ANAC, anzi, la considera anche un criterio organizzativo che accresce le conoscenze e la preparazione professionale del dipendente, e quindi un modo di far crescere le competenze dell’amministrazione, non solo di prevenire.
La norma · Art. 1, comma 5, lettera b), legge 190/2012
Le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e trasmettono al Dipartimento della funzione pubblica […] procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari.
Le amministrazioni sono tenute a indicare come e in che misura vi fanno ricorso nel piano triennale di prevenzione della corruzione o, per gli enti che lo adottano, nella sezione anticorruzione del PIAO. È ammesso rinviare a un atto organizzativo di dettaglio, ma il piano deve sempre dire qual è l’atto a cui rinvia: un richiamo generico «a quanto previsto dai regolamenti dell’ente» non è un rinvio.
La fonte · ANAC, Orientamenti per la pianificazione anticorruzione e trasparenza 2022
È necessario che l'amministrazione nel proprio PTPCT o nel PIAO, ovvero in apposito atto (da menzionare e richiamare nei Piani citati) chiarisca i criteri, le tempistiche e le modalità per l'attuazione della misura, anche in termini pluriennali, stabilendo gli uffici da sottoporre a rotazione, le caratteristiche della stessa (ad es. se funzionale o territoriale), la sua periodicità.
Affinché la rotazione ordinaria sia effettiva e verificabile, l’Autorità prescrive che l’amministrazione definisca esattamente quattro elementi: quali uffici sottoporre a rotazione, con quale periodicità, di che tipo — funzionale se cambia la mansione, territoriale se cambia la sede — e con quali tempi. La programmazione va costruita su base pluriennale e con gradualità, accompagnata da una formazione propedeutica che metta il personale in condizione di ricoprire il nuovo incarico.
Da qui l’avvertimento dell’Autorità, che smentisce una lettura diffusa: la rotazione non va assunta «in via emergenziale o con valenza punitiva». Usarla come sanzione mascherata, oltre a tradirne la funzione, espone l’ente al contenzioso sul singolo trasferimento.
3. Quando la rotazione ordinaria non si può applicare: le misure alternative
Nei comuni piccoli, negli uffici tecnici con una sola professionalità qualificata, nei servizi che richiedono competenze specialistiche, la rotazione è spesso materialmente impossibile. È una difficoltà reale, che l’ANAC riconosce. Non è però una ragione per non fare nulla, ed è qui che si concentrano i rilievi in sede di vigilanza.
La fonte · PNA 2019, delibera ANAC n. 1064/2019, Parte III § 3
Ove […] non sia possibile utilizzare la rotazione «ordinaria» come misura di prevenzione della corruzione, le amministrazioni sono tenute a operare scelte organizzative, nonché ad adottare altre misure di natura preventiva che possono avere effetti analoghi.
Le misure alternative indicate dall’ANAC sono due. La prima è la condivisione delle attività fra più operatori: nessuna pratica resta nella disponibilità esclusiva di una persona e l’ufficio conserva visibilità interna su ciò che fa. La seconda è la segregazione delle funzioni: il processo viene spezzato in fasi affidate a soggetti diversi, così che chi istruisce non sia anche chi decide e chi ordina la spesa non sia anche chi la liquida.
Se l’ente sostiene che una posizione è infungibile, la deve individuare e motivare. E il limite posto dall’ANAC è esplicito: con categorie professionali omogenee l’infungibilità non può essere invocata per eludere la normativa. Quattro istruttori di pari inquadramento non sono quattro insostituibili.
4. La rotazione straordinaria
La rotazione straordinaria non previene: interviene dopo, quando un fatto si è già verificato. Ha una fonte diversa dalla rotazione ordinaria e un presupposto puntuale.
La norma · Art. 16, comma 1, lettera l-quater), d.lgs. 165/2001
I dirigenti degli uffici dirigenziali generali […] provvedono al monitoraggio delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.
Il presupposto non è una condanna: basta l’avvio di un procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva. È una misura cautelare, adottata in fase iniziale, che va assunta con provvedimento motivato — e la motivazione serve tanto per disporre la rotazione quanto per decidere di lasciare il dipendente dov’è. L’elenco dei reati presupposto non sta nella norma: l’ha individuato l’ANAC con la delibera n. 215 del 26 marzo 2019, mentre la delibera n. 345 del 22 aprile 2020 ha chiarito chi debba adottare il provvedimento.
L’istituto resta largamente disapplicato, e una delle cause è che i dipendenti non comunicano all’ente i procedimenti penali a loro carico: da qui l’indicazione, ripetuta dall’Autorità, di inserire nel codice di comportamento l’obbligo di comunicarli. Si aggiunga che il procedimento disciplinare non va sospeso in attesa dell’esito penale, perché i due procedimenti sono autonomi.
5. Le due rotazioni a confronto
Confondere i due istituti porta gli enti a scrivere nel piano una disciplina sola, che non copre né l’una né l’altra ipotesi. Il prospetto che segue tiene separate le due discipline.
| Rotazione ordinaria | Rotazione straordinaria | |
|---|---|---|
| Fonte | Legge 190/2012, art. 1, commi 4, 5 e 10 | D.lgs. 165/2001, art. 16, comma 1, lett. l-quater |
| Natura | Misura preventiva, programmata | Misura successiva a un fatto |
| Presupposto | Appartenenza a un’area a rischio | Avvio di un procedimento penale o disciplinare per condotte corruttive |
| Come si attua | Programmazione pluriennale nel piano | Provvedimento motivato del dirigente, caso per caso |
| Chi decide | L’amministrazione, su programmazione | Il dirigente dell’ufficio dirigenziale generale |
Come ha scritto l’ANAC, la rotazione straordinaria «solo nominalmente può associarsi all’istituto generale della rotazione». La prima è un criterio di organizzazione del lavoro, la seconda è la reazione a un fatto specifico.
6. Chi decide la rotazione: RPCT, dirigenti e organo di indirizzo
La responsabilità della misura è distribuita fra tre soggetti, e attribuirla per intero al RPCT è un errore che si paga in sede di controllo. Al responsabile, infatti, la legge affida una verifica, non l’attuazione.
La norma · Art. 1, comma 10, lettera b), legge 190/2012
Il responsabile individuato ai sensi del comma 7 provvede anche […] alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione.
L’espressione «d’intesa con il dirigente competente» è la chiave: il RPCT verifica che la rotazione ci sia stata, ma non muove il personale, che è atto di gestione. Ai dirigenti spettano la rotazione straordinaria e i provvedimenti di assegnazione, all’organo di indirizzo la programmazione e le risorse; negli enti che adottano il PIAO è richiesto il coordinamento con la sezione dedicata al capitale umano.
Il PNA 2022 illustra l’intreccio con un esempio: se il responsabile delle risorse umane non programma le assunzioni idonee a coprire i posti «da ruotare», la rotazione diventa impossibile. Il ruolo del RPCT è allora avviare il confronto con quel responsabile, non limitarsi a registrare l’inadempimento.
7. Il monitoraggio: come si dimostra di averla attuata
Come per ogni altra misura, la programmazione senza verifica non basta: il piano deve indicare l’obiettivo, l’indicatore e la domanda di verifica. L’ANAC ne offre un esempio operativo, che conviene riprendere così com’è.
Obiettivo: ruotare il 30% degli incarichi dirigenziali nel periodo XY. Indicatore: numero di incarichi dirigenziali ruotati rispetto al totale. Domanda di verifica: quanti incarichi dirigenziali sono stati ruotati rispetto al totale nel periodo XY? Per il personale non dirigenziale l’indicatore generale è lo stesso, espresso come numero di incarichi o pratiche ruotati sul totale.
Il rilievo non è teorico. Nel PNA 2025 l’Autorità ha registrato, proprio sulla rotazione ordinaria e sui suoi strumenti alternativi, «l’assenza di un’adeguata programmazione delle misure generali»: in alcuni casi manca del tutto, in altri il piano si limita a richiamare i principi normativi senza specificare come attuarli.
8. Come ti assiste lo Studio
Lo Studio assiste amministrazioni, enti pubblici economici e società a controllo pubblico nella disciplina della rotazione nel piano anticorruzione o nella sezione del PIAO: individuazione degli uffici sulla base delle aree di rischio mappate, criteri e periodicità, atto organizzativo di dettaglio, costruzione delle misure alternative e motivazione delle posizioni infungibili. Seguiamo inoltre i provvedimenti di rotazione straordinaria, che vanno motivati in modo da reggere all’impugnazione.
Sul fronte opposto assistiamo il dipendente o il dirigente che ritenga illegittimo il provvedimento adottato nei suoi confronti, perché privo di motivazione, punitivo o sproporzionato. Per una valutazione del piano o di un provvedimento già adottato è possibile richiedere un preventivo: l’attività rientra nell’assistenza dello Studio in materia di anticorruzione e trasparenza.
Domande frequenti
La rotazione del personale è obbligatoria? La legge 190/2012 impone di prevedere la rotazione di dirigenti e funzionari nei settori particolarmente esposti alla corruzione. La sua concreta attuazione è rimessa alla programmazione dell’ente, ma se non è applicabile l’amministrazione deve adottare misure alternative di effetto analogo e darne conto nel piano: non è ammesso limitarsi a enunciare il principio.
Che differenza c’è tra rotazione ordinaria e straordinaria? La rotazione ordinaria è una misura preventiva, programmata nel piano per le aree a rischio. La rotazione straordinaria è successiva a un fatto: scatta all’avvio di un procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva e si adotta con provvedimento motivato del dirigente.
Cosa si fa nei comuni piccoli, dove la rotazione è impossibile? Si adottano misure alternative: condivisione delle attività fra più operatori per evitare l’isolamento di certe mansioni e segregazione delle funzioni, separando istruttoria, decisione e controllo. Le posizioni ritenute infungibili vanno individuate e motivate una per una.
Serve una condanna per disporre la rotazione straordinaria? No. È sufficiente l’avvio di un procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva: la misura è di carattere cautelare e si colloca in una fase iniziale del procedimento. I reati presupposto sono individuati dalla delibera ANAC n. 215/2019.
Chi decide la rotazione: il RPCT o il dirigente? Il dirigente. Al RPCT la legge affida la verifica dell’effettiva rotazione degli incarichi, d’intesa con il dirigente competente: il responsabile controlla che la misura sia attuata, ma gli atti di gestione del personale restano di competenza dirigenziale.
La rotazione può essere usata come sanzione? No. L’ANAC ha chiarito che la rotazione ordinaria non va assunta in via emergenziale né con valenza punitiva: è uno strumento di organizzazione e di sviluppo professionale, da accompagnare con formazione adeguata. Un provvedimento che la utilizzi come sanzione mascherata è impugnabile.
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