L'illuminazione pubblica: natura del servizio, affidamento e riscatto degli impianti

Prima di mettere a gara l'illuminazione pubblica il Comune deve rispondere a due domande: se il servizio sia un servizio pubblico locale, e di chi siano gli impianti. Dalla seconda dipende spesso la possibilità stessa di fare la gara.

In breve — L’illuminazione pubblica è un servizio pubblico locale, non un servizio strumentale del Comune: serve la collettività, non il fabbisogno interno dell’ente. Da questa qualificazione discende l’applicazione del d.lgs. 201/2022, con l’obbligo di motivare la modalità di gestione e di regolare il rapporto con un contratto di servizio. Il vero ostacolo pratico, però, è la proprietà degli impianti: in molti Comuni appartengono ancora al gestore storico, e finché restano suoi il servizio non può essere messo a gara. Lo strumento per acquisirli è il riscatto previsto dall’art. 24 del r.d. 2578/1925, che è tuttora vigente.

1. Che cos’è il servizio di illuminazione pubblica

Il servizio di illuminazione pubblica è l’attività con cui il Comune assicura l’illuminazione artificiale delle strade, delle piazze, dei parchi e degli altri spazi aperti al pubblico. Ha una funzione che va oltre la visibilità: garantisce la sicurezza della circolazione stradale, concorre alla sicurezza urbana e rende utilizzabili gli spazi collettivi anche nelle ore serali. Per questo è uno dei pochi servizi che il cittadino nota solo quando manca.

Sul piano delle prestazioni non si esaurisce nell’accendere le luci. Comprende la gestione e la manutenzione degli impianti — pali, linee, quadri elettrici, corpi illuminanti — il loro adeguamento normativo e tecnologico, e la fornitura dell’energia elettrica che li alimenta. Sono attività di natura diversa, che nella prassi confluiscono in un unico contratto ma che il Comune deve tenere distinte quando costruisce la gara, perché incidono in modo diverso sui costi e sugli obblighi del gestore.

Ne resta fuori l’illuminazione votiva dei cimiteri, che è un servizio a sé e rientra tra i servizi cimiteriali.

2. Perché l’illuminazione pubblica è un servizio pubblico locale

L’illuminazione pubblica è un servizio pubblico locale, e non un servizio strumentale del Comune. La ragione è semplice: la prestazione non si rivolge all’amministrazione, ma alla collettività. Il Comune non sta acquistando qualcosa che serve ai propri uffici, sta rendendo un servizio ai cittadini.

La distinzione non è nominalistica. Un servizio strumentale si acquista con un appalto e finisce lì; un servizio pubblico locale è soggetto al d.lgs. 201/2022, quindi alla motivazione della modalità di gestione, alla durata ancorata agli investimenti, al contratto di servizio e alla vigilanza.

Il fondamento normativo è più antico di quanto si immagini, ed è tuttora vigente.

Si potrebbe obiettare che si tratti di una norma sopravvissuta per inerzia. Non è così, e la prova è recente: il d.lgs. 201/2022 ha abrogato i numeri 8, 10, 11 e 17 di quello stesso elenco, lasciando in vigore il numero 2. Il legislatore ha quindi riaperto quella lista nel 2022, l’ha sfoltita, e ha scelto di mantenerci l’illuminazione pubblica.

3. Come si affida il servizio

Se il servizio è un servizio pubblico locale, il Comune non sceglie liberamente la forma del contratto: sceglie una modalità di gestione tra quelle che il d.lgs. 201/2022 mette a disposizione.

La strada ordinaria è la prima: l’affidamento a terzi con gara, che è anche quella che i Comuni percorrono nella quasi totalità dei casi. Restano possibili la società mista e la società in house, con i requisiti propri di ciascun modello. La lettera d) — azienda speciale e gestione in economia — è invece riservata ai servizi diversi da quelli a rete, e sull’inquadramento dell’illuminazione pubblica in questa categoria il decreto non prende posizione: è una valutazione che va motivata caso per caso.

Qualunque sia la modalità prescelta, la decisione va assunta prima di avviare la procedura e va motivata con la relazione prevista dall’art. 14, commi 2 e 3, di cui abbiamo scritto a proposito delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali. E il rapporto va poi regolato da un contratto di servizio.

Sul contenuto del bando incidono infine i criteri ambientali minimi: per questo settore ne esistono due, il decreto ministeriale del 27 settembre 2017 sulle sorgenti luminose, sugli apparecchi e sulla progettazione, e il decreto ministeriale del 28 marzo 2018 sul servizio di illuminazione pubblica. Sono entrambi vigenti e la loro applicazione è obbligatoria ai sensi dell’art. 57 del codice dei contratti: un bando che li ignora, o che vi rinvia genericamente, espone la gara all’annullamento, come abbiamo spiegato parlando dei criteri ambientali minimi.

4. Di chi sono gli impianti: il nodo che blocca le gare

Qui sta il problema che nella pratica precede tutti gli altri. In moltissimi Comuni gli impianti di illuminazione non sono di proprietà comunale: appartengono al gestore storico, erede delle vecchie concessioni novecentesche. Finché la situazione resta questa, il Comune non può mettere a gara il servizio, perché nessun operatore può gestire impianti altrui.

È lo stesso principio di cui abbiamo scritto a proposito della gestione delle reti e dei beni essenziali: senza la disponibilità dei beni non c’è concorrenza possibile. Con un’aggravante, però. Nel gas o nell’idrico i beni sono normalmente pubblici e vincolati al servizio; nell’illuminazione pubblica sono spesso privati, e vanno acquisiti.

Lo strumento c’è, ed è antico quanto la norma che qualifica il servizio.

La norma va letta con attenzione anche nella parte sui tempi: se il Comune non esercita il riscatto nei momenti indicati, non può più farlo se non trascorso un quinquennio, e così di cinque anni in cinque anni. Una finestra persa costa cinque anni di attesa.

Due conseguenze pratiche sfuggono spesso a chi affronta il riscatto per la prima volta.

La prima è che la voce c) può pesare quanto e più del valore degli impianti. Non si compra soltanto un patrimonio: si indennizza anche il guadagno che il concessionario avrebbe realizzato. Un riscatto valutato solo sul valore dei pali e delle lampade è un riscatto sottostimato.

La seconda è che il Comune che riscatta deve sostituirsi nei contratti attivi e passivi del concessionario in corso con i terzi e nel rapporto con il personale addetto al servizio, purché stipulati o assunto prima del preavviso. Di quegli oneri, precisa la norma, si tiene conto nella determinazione dell’indennità. Il riscatto non è quindi un semplice acquisto di beni: è un subentro in un’organizzazione.

5. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

L’illuminazione pubblica è un settore in cui gli errori si accumulano a monte. Un servizio trattato come strumentale salta le regole sui servizi pubblici locali; una gara indetta senza avere la disponibilità degli impianti si blocca; un riscatto affrontato senza una valutazione corretta dell’indennità finisce davanti a un collegio arbitrale in posizione di svantaggio.

Lo Studio Legale Calzoni assiste Comuni e operatori all’interno della consulenza sui servizi pubblici locali: qualificazione del servizio e motivazione della modalità di gestione, ricognizione della proprietà degli impianti, procedimento di riscatto e determinazione dell’indennità, costruzione degli atti di gara e del contratto di servizio e verifica del rispetto dei criteri ambientali minimi, contenzioso sugli affidamenti.

Domande frequenti

L’illuminazione pubblica è un servizio pubblico locale? Sì. Il servizio soddisfa un bisogno della collettività e non un fabbisogno interno dell’ente, e l’art. 1, n. 2, del testo unico allegato al r.d. 2578/1925 — tuttora vigente — elenca l’impianto e l’esercizio dell’illuminazione pubblica tra i servizi assumibili dai Comuni. Il d.lgs. 201/2022 ha abrogato altri numeri di quell’elenco, ma non questo.

Con quali modalità si affida l’illuminazione pubblica? Con una delle modalità di gestione dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022: affidamento a terzi con procedura a evidenza pubblica, società mista, società in house e, limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o azienda speciale. La scelta va motivata in una relazione prima dell’avvio della procedura.

Il Comune può riscattare gli impianti dal gestore storico? Sì. L’art. 24 del testo unico allegato al r.d. 2578/1925 riconosce il diritto di riscatto trascorsi venti anni dall’effettivo inizio dell’esercizio, mai prima di dieci, con preavviso di un anno e pagamento di un’equa indennità.

Come si calcola l’indennità di riscatto? Su tre voci: il valore industriale dell’impianto e del materiale, le anticipazioni e i sussidi dati dal Comune con le tasse e i premi anticipati, e il profitto che viene a mancare al concessionario, capitalizzato sulla media dei profitti dell’ultimo quinquennio per gli anni residui e comunque per non più di venti. In mancanza di accordo decide un collegio arbitrale di tre arbitri.

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