1. Premessa
La corretta qualificazione di un ente come organismo di diritto pubblico riveste un ruolo fondamentale per stabilire se esso sia soggetto agli obblighi previsti dal Codice dei contratti pubblici. Tali organismi, infatti, sono tenuti a procurarsi lavori, servizi e forniture mediante le procedure disciplinate dal d.lgs. 36/2023, nel rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e libera concorrenza.
Un inquadramento preciso è dunque indispensabile per prevenire errori suscettibili di produrre rilevanti conseguenze operative e giuridiche. Una qualificazione errata può comportare l’adozione di procedure non conformi, con conseguente rischio di annullamento degli atti, apertura di contenziosi e applicazione di sanzioni, oltre a minare la regolarità dell’azione amministrativa e la fiducia degli operatori economici.
2. Cos’è un organismo di diritto pubblico
Un organismo di diritto pubblico è un ente che, pur non qualificandosi come pubblica amministrazione in senso stretto, è comunque tenuto ad applicare le disposizioni del Codice degli appalti. Si tratta, in genere, di soggetti che operano nel settore dei servizi pubblici locali, e che, per le loro caratteristiche strutturali e funzionali, sono sottoposti a forme di controllo o di finanziamento pubblico tali da giustificarne l’assoggettamento alle regole dell’evidenza pubblica.
La qualifica non deriva unicamente dalla forma giuridica o dalla denominazione dell’ente, ma dall’esistenza di requisiti sostanziali previsti dalla legge. In questa categoria possono rientrare anche società, aziende speciali, fondazioni o altri enti formalmente distinti dallo Stato e dagli enti territoriali. Nel capitolo successivo vedremo nel dettaglio quali caratteristiche sono necessarie per essere considerati organismo di diritto pubblico e, di conseguenza, soggetti alla disciplina degli appalti.
3. Quali caratteristiche deve avere un organismo di diritto pubblico
Per stabilire se un ente possa essere qualificato come organismo di diritto pubblico, è necessario verificare quali siano gli elementi strutturali previsti dalla normativa. E’ necessario premettere che tali requisiti devono sussistere tutti contemporaneamente affinché un ente possa essere considerato un organismo di diritto pubblico. La mancanza anche di uno solo di essi comporta l’esclusione dalla categoria.
L’art. 1 dell’Allegato I.1 al d.lgs. 36/2023 individua tre condizioni essenziali:
- la personalità giuridica;
- la finalità di soddisfare un interesse generale, attraverso un’attività priva di carattere industriale o commerciale (c.d. requisito teologico);
- il finanziamento maggioritario da parte dello Stato, di enti pubblici territoriali o di altri organismi di diritto pubblico, oppure la sottoposizione della gestione al loro controllo, oppure la composizione dell’organo di amministrazione, direzione o vigilanza con membri designati per più della metà da tali soggetti pubblici (c.d. requisito dell’influenza dominante).
Questi elementi, valutati congiuntamente, permettono di individuare quegli enti che, pur adottando forme giuridiche diverse, sono tenuti a conformarsi alle regole dettate per gli appalti pubblici.
4. Un esempio di organismo di diritto pubblico
Per comprendere meglio questa nozione, può essere utile guardare a un caso concreto.
Un’azienda speciale comunale che gestisce il servizio idrico integrato rappresenta un tipico esempio di organismo di diritto pubblico. Pur dotata di autonomia organizzativa e contabile, questa struttura opera per soddisfare un interesse generale – l’accesso all’acqua potabile e la gestione delle reti – senza finalità industriali o commerciali in senso stretto. È finanziata in larga parte da tariffe regolate e sottoposta a un controllo rilevante da parte del Comune.
In questo caso, sono presenti tutti i requisiti previsti dal Codice degli appalti: personalità giuridica, finalità di interesse generale e influenza dominante dell’ente pubblico. Ciò significa che l’azienda è tenuta a bandire gare secondo le procedure di evidenza pubblica e ad applicare le norme in materia di trasparenza e anticorruzione.
Questo esempio mostra come un organismo di diritto pubblico possa avere una forma giuridica autonoma, ma restare strettamente legato alle logiche e agli obblighi del settore pubblico.
5. Perché alcune società partecipate non rientrano tra gli organismi di diritto pubblico
Tra i requisiti indispensabili per qualificare un ente come organismo di diritto pubblico vi è quello di perseguire un interesse generale privo di carattere industriale o commerciale. L’attività deve quindi essere finalizzata al soddisfacimento di bisogni collettivi e non orientata alla competizione sul mercato. Qualora l’ente operi come un comune operatore economico, offrendo beni o servizi in concorrenza con soggetti privati, viene meno il presupposto essenziale per tale qualificazione.
Su questo punto si è espresso anche il TAR Veneto, sez. I, con sentenza n. 1046/2025, escludendo la qualifica di organismo di diritto pubblico per una società partecipata da enti locali attiva nei settori liberalizzati dell’energia e dell’ambiente. In quel caso, l’attività non si limitava a fornire servizi strumentali agli enti soci, ma si rivolgeva a un’utenza indifferenziata, secondo logiche imprenditoriali e in piena competizione con il mercato. In un simile contesto, il rapporto con le amministrazioni partecipanti non assume rilievo determinante e l’ente resta soggetto ai rischi e alle regole tipiche dell’attività d’impresa.
6. Che conseguenze applicative discendono dalla qualificazione di organismo di diritto pubblico
La qualificazione di un ente come organismo di diritto pubblico determina il suo assoggettamento integrale alla disciplina del codice appalti. Ciò implica che l’ente debba acquisire lavori, servizi e forniture esclusivamente tramite procedure di gara conformi al d.lgs. 36/2023, applicando le modalità, i principi e le soglie di rilevanza fissati dalla normativa. Il rispetto di tali procedure non rappresenta un mero adempimento formale, ma costituisce un presupposto fondamentale per la legittimità degli affidamenti e per la prevenzione di eventuali contenziosi.
Gli effetti di questa qualificazione non si limitano alla materia degli appalti. L’ente, infatti, è tenuto anche ad adempiere a obblighi ulteriori in materia di trasparenza, prevenzione della corruzione e pubblicità legale, con conseguenze rilevanti sull’organizzazione interna. Ciò comporta l’adozione di assetti gestionali adeguati, procedure interne di controllo e un costante aggiornamento normativo, al fine di garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e di tutelare la propria operatività.
7. Quale è la differenza tra un organismo di diritto pubblico e una società in house
La linea di confine tra società in house e organismo di diritto pubblico è così sottile che, nella maggior parte dei casi, le prime rientrano a pieno titolo nella seconda categoria. Le società in house hanno una propria personalità giuridica e operano quasi esclusivamente per l’ente che le controlla, circostanza che rende difficile negare l’esistenza di un’influenza pubblica dominante. Se si considera poi che sono istituite per perseguire un interesse pubblico, i punti di contatto con gli organismi di diritto pubblico diventano ancora più evidenti.
Tuttavia, le società in house non rappresentano l’intero universo degli organismi di diritto pubblico. Vi rientrano anche enti con personalità giuridica pubblica – come aziende speciali o fondazioni – quando soddisfano i requisiti fissati dal Codice degli appalti. In sintesi, tutte le società in house sono (quasi sempre) organismi di diritto pubblico, ma non tutti gli organismi di diritto pubblico sono società in house. La differenza reale emerge solo valutando, caso per caso, statuti, assetti di governance e modalità operative.
8. In conclusione
La qualificazione di un ente come organismo di diritto pubblico non è un aspetto meramente formale, ma una valutazione che incide profondamente sulle regole da applicare e sugli obblighi da rispettare. Individuare correttamente i requisiti previsti dal Codice degli appalti consente di capire se l’ente debba sottostare alle procedure di evidenza pubblica e agli ulteriori vincoli in materia di trasparenza, anticorruzione e pubblicità legale.
Per gli enti partecipati, la verifica deve essere svolta caso per caso, analizzando finalità, assetti di governance, fonti di finanziamento e modalità operative. Un’errata qualificazione può comportare conseguenze rilevanti, dalla nullità degli affidamenti alla responsabilità per danno erariale. È quindi opportuno che amministrazioni e società partecipate si avvalgano di una consulenza giuridica specializzata, così da prevenire contenziosi e garantire una gestione conforme alla normativa vigente.
Compila il modulo: ti ricontattiamo entro 24 ore.
I contenuti di questa pagina si riferiscono a fattispecie generali e non possono in alcun modo sostituire il contributo di un avvocato. Per ottenere un parere legale in ordine alla questione giuridica che interessa è possibile richiedere una consulenza, oppure fissare un appuntamento. Gli autori declinano ogni responsabilità per errori od omissioni, nonché per un utilizzo improprio o non aggiornato delle presenti informazioni.