1. Come affidare il servizio rifiuti ad una società in house
Nel corso del 2025, il nostro studio ha affiancato due importanti Comuni lombardi nella definizione del modello di gestione più idoneo per il servizio integrato dei rifiuti urbani, concludendo il percorso con l’affidamento diretto a una società in house providing. Si è trattato di due esperienze distinte, ma accomunate da un contesto normativo particolare: in Lombardia, infatti, la competenza sull’organizzazione del servizio resta in capo ai Comuni, a differenza di quanto avviene in altre Regioni dove operano enti d’ambito.
L’affidamento in house richiede una istruttoria tecnica e giuridica rigorosa, supportata da specifici atti: la relazione ex art. 14 e la relazione ex art. 17 del d.lgs. 201/2022, oltre alla delibera di affidamento e al contratto di servizio. In questo articolo offriamo alcuni spunti operativi per orientarsi tra i principali adempimenti, chiarendo la funzione autonoma di ciascun documento e l’importanza di un iter formalmente corretto per garantire la piena legittimità dell’affidamento.
2. Chi organizza il servizio rifiuti in Lombardia?
A differenza di molte Regioni italiane, dove la titolarità della funzione di organizzazione del servizio rifiuti è stata attribuita a enti di governo d’ambito, in Lombardia sono i singoli Comuni a mantenere questa competenza. Regione Lombardia ha infatti esercitato la facoltà riconosciuta dall’art. 200, comma 7, del d.lgs. 152/2006, adottando un modello alternativo a quello degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO). In applicazione di tale facoltà, ha approvato un proprio Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR), ritenuto adeguato rispetto agli obiettivi strategici nazionali, anche con riferimento alle linee guida riservate allo Stato ai sensi dell’art. 195.
A livello normativo interno, la legge regionale n. 26/2003, all’art. 15, ha confermato che sono i Comuni a organizzare e affidare il servizio di gestione dei rifiuti urbani, sulla base degli indirizzi del piano regionale. Ciò significa che, nel contesto lombardo, ciascun Comune resta titolare ex lege del servizio da rendere sul proprio territorio, con la facoltà di scegliere il modello gestionale ritenuto più idoneo, purché nel rispetto della normativa nazionale sui servizi pubblici locali.
3. Qual è la natura giuridica del servizio rifiuti urbani?
Il servizio di gestione dei rifiuti urbani è pacificamente qualificato come servizio di interesse economico locale, come confermato da consolidata giurisprudenza contabile e amministrativa. Tale qualificazione non dipende dalla forma gestionale adottata, né viene meno in caso di affidamento a terzi tramite appalto. La natura economica del servizio discende dal fatto che esso è erogato dietro pagamento di una tariffa, commisurata alle quantità e qualità medie di rifiuti prodotti, sulla base di parametri oggettivi riferiti all’utenza servita.
Ai sensi dell’art. 3-bis del d.l. 138/2011, il servizio è inoltre qualificato come servizio “a rete”. La giurisprudenza ha chiarito che tale natura non dipende dalla costituzione formale degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), ma è insita nelle caratteristiche strutturali, funzionali e organizzative del servizio stesso. Anche in Lombardia, dove non sono stati istituiti ATO in senso tecnico, il servizio di gestione rifiuti mantiene la qualificazione di servizio a rete. Questo aspetto è tutt’altro che formale: per i servizi a rete, il legislatore impone che l’affidamento sia preceduto dall’elaborazione di un Piano Economico Finanziario asseverato, a supporto della sostenibilità dell’operazione.
4. A cosa serve la relazione ex art. 14 del d.lgs. 201/2022?
La relazione ex art. 14 del d.lgs. 201/2022 rappresenta il momento in cui il Comune valuta, in modo consapevole e motivato, quale forma di gestione adottare per il servizio rifiuti. Le opzioni possibili non si esauriscono nell’in house, ma comprendono anche la concessione a terzi o la costituzione di una società mista. Si tratta quindi di un passaggio essenziale, volto a compiere una scelta ragionata tra modelli organizzativi alternativi.
La relazione ha carattere programmatorio e deve essere redatta tenendo conto delle condizioni specifiche del territorio, delle risorse disponibili e delle esigenze locali. L’obiettivo è individuare la soluzione più adatta in concreto, mettendo a confronto punti di forza e criticità di ciascun modello. La relazione ex art. 14 deve essere sottoposta all’approvazione del Consiglio comunale e costituisce l’atto presupposto per il successivo affidamento in house, che dovrà essere disposto con deliberazione separata, nel rispetto delle condizioni e delle motivazioni richieste dall’art. 17 del medesimo decreto.
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5. Affidamento in house rifiuti: la relazione ex art. 17, d.lgs. 201/2022
Qualora la relazione ex art. 14 abbia individuato, in via programmatoria, la gestione in house come la soluzione più idonea, il Comune può procedere con l’affidamento diretto del servizio, a condizione che tale scelta sia sorretta da una motivazione qualificata, come previsto dall’art. 17 del d.lgs. 201/2022. La legge impone che l’amministrazione dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato, con riferimento ai principi di efficienza, economicità, qualità e sostenibilità del servizio.
La motivazione qualificata è espressamente richiesta quando il valore dell’affidamento supera i 5.538.000 euro, soglia oltre la quale è necessaria una valutazione particolarmente puntuale delle ragioni che giustificano il mancato ricorso al mercato. Anche al di sotto di tale soglia, l’amministrazione è comunque tenuta a fornire una motivazione adeguata, in applicazione dei principi generali che regolano l’azione amministrativa. Per garantire coerenza e completezza, è prassi redigere una relazione autonoma, pur restando possibile riportare la motivazione direttamente nella deliberazione di affidamento, purché in forma chiara e strutturata.
6. Come dimostrare la convenienza economica dell’affidamento in house
Una delle sezioni più rilevanti della relazione ex art. 17 riguarda la dimostrazione della convenienza economica del servizio. Il legislatore impone che l’ente motivi in modo oggettivo il mancato ricorso al mercato, anche attraverso una comparazione dei costi. Non basta affermare che la gestione in house sia efficiente: occorre mettere a confronto il costo previsto per il servizio affidato alla società in house con quello sostenuto da altri enti che adottano modelli diversi, come la concessione o l’appalto.
Per una valutazione attendibile, è necessario confrontarsi con Comuni simili per caratteristiche territoriali e organizzative, anche se appartenenti a province diverse. In aree turistiche o montane, dove la popolazione residente non riflette il reale utilizzo del servizio, è utile ricorrere al parametro degli abitanti equivalenti, che considera anche la presenza stagionale. I dati ISPRA sulla quantità di rifiuti raccolti e i costi pro capite del servizio offrono riferimenti oggettivi, da affiancare all’analisi delle componenti di costo come rilevate dalle banche dati regionali (es. TOTab). Solo un’analisi strutturata e comparativa consente di giustificare in modo credibile la scelta dell’affidamento in house.
7. Il contratto di servizio gestione rifiuti
Una volta deliberato l’affidamento in house, è necessario stipulare un contratto di servizio tra il Comune e la società affidataria. Questo documento è essenziale per definire obiettivi, obblighi, indicatori di qualità e modalità di controllo, garantendo che la gestione del servizio avvenga secondo criteri di trasparenza, efficienza ed equilibrio economico. Il contenuto del contratto deve rifarsi al modello tipo predisposto da ARERA, con possibilità di personalizzazioni legate alle peculiarità del territorio e della società affidataria, purché nel rispetto delle linee guida dell’Autorità in materia di standard di servizio, criteri tariffari e obblighi di rendicontazione.
Occorre ricordare che, quando l’affidamento in house ha un valore superiore alle soglie di rilevanza europea, ai sensi degli artt. 17, comma 3, e 31, comma 2, del d.lgs. 201/2022, il contratto di servizio potrà essere stipulato solo decorsi sessanta giorni dalla pubblicazione della deliberazione di affidamento sul sito dell’ANAC.
8. In conclusione
L’affidamento in house del servizio rifiuti è una scelta legittima e sempre più diffusa, ma richiede un percorso istruttorio articolato e il rispetto puntuale di tutti gli adempimenti previsti dal d.lgs. 201/2022. Dalla valutazione comparativa iniziale alla motivazione qualificata, dalla costruzione della convenienza economica fino alla redazione del contratto di servizio, ogni fase deve essere affrontata con metodo e attenzione.
Il nostro studio affiancale amministrazioni comunali e società in house nella definizione del modello di gestione, nella redazione delle relazioni ex artt. 14 e 17, nell’impostazione degli atti deliberativi e nella stesura del contratto secondo il modello ARERA. Valutiamo insieme la soluzione più adatta per il tuo ente, assicurando un’assistenza completa, su misura e conforme alla normativa vigente.
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